Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - Кузьма Кичик

По нашему мнению, представляется возможным оставить существующую систему способов закупок, включающую и аукционы, и конкурсы, предусмотрев при этом усовершенствование указанных процедур, прежде всего в элементах, подвергающихся наиболее жесткой критике со стороны научного сообщества и практикующих специалистов (вопросы установления квалификационного критерия, начальной (максимальной) цены контракта и ее снижения, многоэтапности и др.).

В связи с этим представляет интерес точка зрения О.А. Беляевой, по мнению которой разделение торгов на аукционы и конкурсы в законодательстве может быть сохранено, при этом будущее принадлежит аукционам с ограниченным кругом участников, с избирательным подходом к претендентам на участие в них. «Ужесточение требований к претендентам на участие в аукционе, – по мнению автора, – это та золотая середина, которая позволит найти некий компромисс между конкурсами и аукционами».[613]

Законом № 94-ФЗ предусмотрена возможность проведения совместных торгов, которые позволяют сократить общее количество закупок и, следовательно, совокупные затраты на их осуществление. На необходимость расширения практики применения совместных торгов неоднократно обращали внимание специалисты.[614]

Положение о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, а также уполномоченных органов при проведении совместных торгов утверждено Правительством Российской Федерации.[615]

Совместные торги могут проводиться при наличии не менее чем у двух заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах, одноименных работах, одноименных услугах. Для проведения совместных торгов заказчики, уполномоченные органы заключают между собой соглашение о проведении совместных торгов, в котором обязательно должны быть указаны права, обязанности и ответственность сторон соглашения, сведения об организаторе совместных торгов, ориентировочные сроки проведения совместных торгов, порядок оплаты расходов, связанных с организацией и проведением совместных торгов и др.

Проведение совместных торгов – право, а не обязанность заказчиков, уполномоченных органов во всех случаях, кроме предусмотренных ч. 8 ст.10 Закона № 94-ФЗ, согласно которой решение о проведении совместных торгов для нужд обороны страны и безопасности государства принимается Правительством Российской Федерации.[616]

Практика применения совместных закупок (так называемый совместный прокьюремент), в том числе совместных торгов, развита за рубежом. В частности, во Франции заказчики (как правило, речь идет о «небольших или средних» заказчиках) заключают «соглашение о совместном прокьюременте», в котором определяются все условия его проведения. Совместный прокьюремент «особенно рекомендуется для текущей закупки офисного оборудования и материалов».[617]

Несмотря на очевидные плюсы совместных торгов, их организация представляется достаточно сложной и связана с целым рядом проблем[618], в связи с чем в настоящее время в России совместные торги не получили широкого распространения на практике.

В литературе встречаются предложения по усовершенствованию института совместных торгов. В частности, предлагается наделить особый государственный орган функциями по размещению заказов в интересах нескольких других заказчиков. Так, В.А. Вайпан считает возможным наделить функциями организатора совместных торгов государственной орган, в чьи функции входит организация обеспечения бюджетополучателей товаром, который, к примеру, должен соответствовать единому государственному образцу[619]. А.С. Тихомиров, в свою очередь, предлагает закрепить за Федеральным казначейством и его территориальными органами полномочия «по принятию обоснованного (на основании расчета эффективности и совпадения предметов закупки) решения о размещении заказов для нужд нескольких заказчиков».[620]

В соответствии со ст. 42 Закона № 94-ФЗ под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала.

Запрос котировок по Закону № 94-ФЗ может проводиться только в открытой форме, в отличие от аукционов и конкурсов, которые могут быть также закрытыми в предусмотренных Законом случаях.[621]

Относительно эффективности процедуры запроса котировок, предусмотренной Законом № 94-ФЗ, среди специалистов единой позиции не наблюдается. По мнению одних, запрос котировок, предусмотренный Законом № 94-ФЗ, «совсем не тот, который был ранее, и является общепринятым в мировой практике»[622]; «в сочетании с запретом на предъявление каких-либо квалификационных требований к участникам он открывает новые возможности для злоупотреблений, в чем-то схожие с электронным аукционом»[623]; «заключает в себе предпосылки коррупционного поведения недобросовестных государственных заказчиков».[624]

Согласно же другой точке зрения, Законом № 94-ФЗ «существо данного способа не изменено»[625] и он остается «наиболее простым конкурентным способом размещения заказов».[626]

Запрос котировок, как отмечает К.В. Кузнецов, используют, как правило, забывая про важные ограничения, связанные с применением этого способа закупок, касающиеся, в частности, того, что закупаемые товары должны производиться, работы выполняться, услуги оказываться не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, а также, что для закупаемых товаров, работ, услуг должен быть функционирующий рынок (ч. 2 ст. 42 Закона № 94-ФЗ[627]). Автор указывает, что посредством запроса котировок можно закупать только такую продукцию, которая будет произведена вне зависимости от того, есть ли в ней потребность у конкретного заказчика (например, телевизор не производится по конкретной заявке заказчика и будет произведен на заводе вне зависимости от ее наличия); как минимум, посредством запроса котировок нельзя покупать уникальную продукцию.[628]

Специалисты отмечают, что понятие «конкретная заявка» может рассматриваться в данном случае как предметно определенная, четко обозначенная (эксклюзивная) потребность в каком-либо товаре, работе, услуге[629]. Формулировка «не по конкретным заявкам заказчика» означает то, что «данные товары (работы, услуги) могут быть поставлены (оказаны, выполнены) по заказу любого лица».[630]

По нашему мнению, введение в Закон № 94-ФЗ понятий «конкретная заявка» и «функционирующий рынок» вряд ли можно считать удачным. Закон связывает с этими понятиями возможность применения одного из самых распространенных способов размещения заказов, однако не раскрывает их содержания. Где критерий «конкретности» заявки заказчика? Каковы признаки «функционирующего» рынка? Ответы на эти и другие вопросы заказчики в настоящее время должны давать самостоятельно, принимая на себя все связанные с этим риски.

Во избежание соответствующих противоречий между заказчиками и контролирующими органами представляется необходимым ввести в законодательство о размещении заказов понятие стандартизированной (типовой) продукции, закупки которой возможно осуществлять путем проведения запроса котировок. Важно также составить перечень этой продукции и обеспечить общий доступ к информации, содержащейся в этом перечне (по аналогии с «аукционным перечнем» или перечнем продукции, размещение заказов на которую осуществляется у субъектов малого предпринимательства). Принятие указанных мер, направленных на защиту интересов государственных (муниципальных) заказчиков от возможных претензий со стороны контролирующих органов, будет способствовать поддержанию стабильности в сфере реализации публичных заказов.

Способом размещения заказов, похожим на запрос котировок, является запрос предложений, не предусмотренный Законом № 94-ФЗ. Запрос предложений является основным способом закупки во многих странах[631], а также активно применяется в практике частных организаций.[632]