Государственное стратегическое управление - Коллектив авторов

Большое влияние на процессы формирования стратегии модернизации управления оказывают и многие другие теории: теории отраслевых рынков, теории пространственного развития, теории региональных рынков, теории конкурентоспособности, теории международной торговли и др. Формирование концепции стратегического управления, предусмотренное на следующих этапах НИР, предполагает необходимость учета открытых закономерностей, предложенных принципов, положений основных теорий социально-экономического развития.

2.2. Теории и современное состояние стратегического планирования и прогнозирования и их значение для развития стратегического управления

2.2.1. Стратегическое планирование

В государственном стратегическом управлении центральное место занимает стратегическое планирование, уровень развития и эффективности которого определяет его результаты.

Проведенный анализ показал, что теоретическую основу стратегического планирования составляют следующие теории:

• теория стратегического целеполагания и выбора стратегических приоритетов;

• теория эффективности государственного управления;

• теория разработки стратегических планов;

• теория программно-целевого планирования и управления;

• теория индикативного планирования;

• теория балансовых моделей.

Теории и концепции стратегического прогнозирования можно разделить на следующие группы:

• концепция прогнозирования циклов развития;

• теория стратегических сценариев;

• теория экспертных методов;

• концепция эвристического прогнозирования.

Как это ни парадоксально, анализ процессов стратегического управления в различных странах показывает, что стратегическое управление в периоды относительного равновесия осуществляется без стратегического планирования. Стратегические планы развития отдельных сфер государства разрабатываются: например, стратегические планы развития энергетики США, стратегические планы развития вооруженных сил, стратегические планы развития транспорта. Но стратегические планы государств как целостных систем отсутствуют, за единственным исключением – Китайской Народной Республики. Правительства предпочитают руководствоваться целевыми ориентирами, а не конкретными целями; направлениями развития, а не конкретными планами; общими положениями, а не этапными программами.

Однако все страны, которые шли по этому пути, обязательно столкнулись с крупными системными кризисами. В условиях кризиса жизнь вынуждает правительства принимать стратегические планы и вместо ориентиров формулировать цели и целевые программы. Примером этого являются программы развития СССР, в том числе план электрификации России (ГОЭЛРО), стратегические планы Т. Рузвельта по выходу из Великой депрессии 30-х годов прошлого века, план Л. Эрхарда по развитию экономики Германии после Второй мировой войны, планы правительства Южной Кореи в 60-е годы по переходу из мировых аутсайдеров в мировые лидеры и др.

Следует подчеркнуть, что все достигнутые успехи в значительной мере основывались на эффективном государственном стратегическом планировании. Проблемы современных государств во многом заключаются в дефектных концептуальных моделях стратегического планирования.

Состояние современной теории государственного стратегического планирования в России характеризуется, как это уже было показано, целым спектром нерешенных проблем. На смену парадигмы перспективного планирования народного хозяйства приходит парадигма индикативного планирования, в рамках которой индикативный план понимается как «система показателей социально-экономического, научно-технического, инновационно-инвестиционного, экологического, территориального и внешнеэкономического развития на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов»24. «Особенности неокейнсианства во Франции: экономисты Франции (Ф. Перру и др.) сочли необязательным положение Дж. М. Кейнса о регулировании ссудного процента как средства стимулирования новых инвестиций. Полагая, что именно корпорации с преобладанием доли государственной собственности являются доминирующей и координирующей силой общества, они акцентировали внимание на применении индикативного метода планирования экономики как определяющего средства воздействия на незатухание инвестиционного процесса. При этом индикативное планирование рекомендуется с целью постановки обязательных задач только для государственного сектора общественного хозяйства и долгосрочных достижимых прогнозов для экономики в целом; альтернативное индикативному императивное планирование рассматривается как директивное, социалистическое и потому считается недопустимым»25.

Различия между индикативным и стратегическим видами планирования следует понимать как различия между планированием показателей вариабельных в определенных границах (с ориентаций преимущественно на косвенные методы госрегулирования) и планированием конкретных уровней достижения стратегических целей (сочетание прямого и косвенного воздействий).

Акцент сегодня в основном делается на стратегическое прогнозирование, но при этом учитывается лишь незначительная часть новых глобальных угроз при достижении индикативных (рекомендуемых) показателей. Обобщая мнения и подходы различных специалистов, можно утверждать, что сегодня область стратегического государственного планирования является невостребованной и неиспользуемой.

Но при этом неизбежно возникает целый ряд новых крайне противоречивых проблем развития экономики и общества РФ. Развитие экономики и социальной сферы характеризуется сложными системными связями между их внутренними подсистемами и межсистемным взаимодействием. Роль государства в обеспечении сбалансированного развития экономики является определяющей. Так, наиболее острые проблемы развития предпринимательства в России связаны сегодня с тем, что именно государство создает «правила игры», которые должны быть долгосрочными, а не меняться ежегодно. Из-за отсутствия долгосрочных устойчивых «правил» и стратегических параметров планирования, определяющих устойчивый характер развития экономики в долгосрочном периоде, значительная часть проблем России, в том числе проблемы притока прямых инвестиций, стимулирования деловой активности населения, не могут быть решены на основе одних только методов краткосрочного индикативного планирования и обобщенных индикаторов.

Стратегическое планирование необходимо и потому, что государство формирует ряд стратегических заказов, для реализации которых необходим запуск многочисленных стратегических проектов и программ, большая часть из них носит долгосрочный перспективный характер. Их отличительная особенность – сложный механизм координации и системные связи друг с другом, которые к тому же требуют точной синхронизации во времени. Приведем пример. Реализуется проект строительства железной дороги для обеспечения роста промышленного и сельскохозяйственного производства в нескольких регионах. В этих регионах с учетом появления новой железной дороги осуществляется ряд крупных инвестиционных проектов. Проблема в том, что ввод железной дороги происходит с отставанием от графика из-за просчетов планирования. В результате происходит так называемый «системный сбой» по всей цепочке экономики регионов. Дополнительную продукцию реализовать в регионах невозможно и вывезти тоже. Другой пример стратегических ошибок планирования – создание БАМа (Байкало-Амурской магистрали), которая не смогла вернуть вложенные в нее огромные капиталовложения и, по существу, стала убыточной.