Сотрудничество в публичной политике и управлении - Коллектив авторов

Отчасти самостоятельный тренд в современной теории публичного управления акцентирует внимание на таких характеристиках нового развития, как переход от процесса участия сообщества в политике к принятию решений. В этом направлении разрабатываются концепции «управление через участие сообщества» [Bell, Hindmoore, 2009], «сообщество, привлекающее правительство» [King, Cruickshank, 2012] или «интегрированное публичное управление» [Kernaghan, 2009].

В целом традиционная проблема взаимоотношений между политикой и управлением в рамках новых концепций была сдвинута в сторону поиска отношений общества с государственными институтами. Несмотря на то что вопросы эффективности остаются, на первый план выходят новые проблемы: чувствительность и ответственность правительства, политическая стабильность и отсутствие насилия, умелая организация (контроль качества), верховенство закона и борьба с коррупцией. В разных странах такого рода преобразования явились общими мотивами политических и административных реформ.

Для раскрытия сущности нового типа публичного управления, основанного на сотрудничестве, К. Анселл и Э. Гэш предложили определение управления на основе сотрудничества (collaborative governance) как «управляющей структуры, в рамках которой одно или более публичных агентств прямо вовлекают негосударственных стэйкхолдеров в процесс коллективного принятия решений, являющийся формальным, консенсусно ориентированным, делиберативным и нацеленным на выработку и внедрение публичной политики или управление публичными программами и капиталами» [Ansell, Gash, 2008, p. 544]. Авторы специально подчеркивают значение концепции «governance» для описания данного типа публичного управления. Следовательно, речь идет о коллективном процессе принятия решений, охватывающем публичных и частных акторов. В этом смысле управление на основе сотрудничества является типом коллективного управления.

В связи с тем, что управление на основе сотрудничества обладает множеством признаков и его реализация требует установления особого управленческого режима, К. Эмерсон с соавторами определяют его как «процессы и структуры разработки решений в публичной политике, а также менеджмент, который способствует конструктивному вовлечению людей, минуя границы публичных агентств, управленческих уровней и/или публичных, частных и гражданских сфер для того, чтобы достичь публичных целей, которые в противном случае не могут быть достигнуты» [Emerson, Nabatchi, Balogh, 2012, p. 2]. В дальнейшем они развивают концепцию режимов управления на основе сотрудничества в виде системы, в которой пронизывающее управление сотрудничество составляет модель для поведения, разработки решений и действия [Emerson, Nabatchi, 2015, p. 18]. Данный тип управления появляется как отклик на «неприятные проблемы» («wicked problems»), связанные с неравенством, экологией, налогами и т. д., а также с изменением контекста управления, его усложнением в условиях сетевого общества.

В России сотрудничество провозглашается в качестве важного принципа взаимодействия государства и общества. Однако выбранные методы и способы вовлечения гражданского общества в общественный дискурс с правительством часто решают эту проблему лишь половинчато из-за специфического понимания политического характера реформ. Стабилизация политической системы на основе национальных ценностей и интересов приносит свои плоды, но этот процесс, в свою очередь, порождает новые противоречия и ловушки. Тенденция, усиливающая эти противоречия, связана с растущей политизацией, описанной в рамках концепции постсоциализма. Так, многие положительные элементы развития в силу излишней политизации приобретают искаженную форму или становятся его тормозом.

1.2. Сотрудничество как принцип государственного управления

Проблематика сотрудничества – одна из недавних тем в теории нового публичного управления, базирующейся на трех основных принципах:

1) все участники включены в управление, имеют общие проблемы и преследуют свои интересы;

2) aкторы обмениваются ресурсами, значение которых изначально не очевидно, как это определено в обмене; ресурсы становятся более важными во время взаимодействия, когда моральная поддержка становится значимым фактором процесса принятия решений;

3) установление сотрудничества – сложный процесс, охватывающий взаимодействие между различными субъектами, имеющими собственные ресурсы.

Сотрудничество выступает в качестве особого типа отношений между государственными и частными субъектами. В отличие от модели контракта, в которой главный актор действует в управлении, устанавливая цели и объекты соглашения, форму кооперации и других совместных форм реализации взаимных интересов, сотрудничество предполагает взаимодействие на единой платформе с общим риском и ответственностью за полученные результаты [Teisman, Klijn, 2002, p. 203]. Как отметил Э. Вигода, сотрудничество граждан с государством возможно, если граждане и их ассоциации уполномочены решать ряд общественных проблем: «Расширение прав и возможностей поощряет подлинное поведение свободных граждан без вмешательства правительства. Правительство может создать внешние условия для деятельности отдельных лиц, групп или организованных учреждений. Программы взаимодействия и сотрудничества должны направлять граждан и управлять практикой их понимания» [Vigoda, 2002, p. 535].

Совместная деятельность принимает разные формы. Например, имеется сводка инструментов и моделей, которые используются в процессе разработки решений и рассматриваются в законах, кодексах или руководящих принципах:

доступ к информации: создание онлайновых центральных порталов (регистров), публикация информации о веб-сайтах правительства и его органов, передача информации в средствах массовой информации (телевидение, газеты и т. д.), официальные бюллетени, порталы общественно-государственного взаимодействия, общественно-государственные СМИ и т. д.;

консультации: проведение консультаций на онлайновых центральных порталах (реестрах) или на веб-сайтах правительства и его органов, в средствах массовой информации (телевидение, газеты и т. д.), на совместных порталах или в газетах, на общественных слушаниях, конференциях, круглых столах, в консультативных группах граждан, фокус-группах, онлайн-чатах, посредством электронной почты, публичных дебатов, письменных комментариев, на панелях экспертов, и т. д.;

активное участие: организация межсекторальных рабочих групп, встреч экспертов, списков рассылки, онлайн-чатов и т. д. Этот уровень участия предполагает сотрудничество граждан и органов государственной и муниципальной власти, которое повышает интенсивность участия [Hadzi-Miceva-Evans, 2010, p. 20].

В «Кодексе рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений» Совета Европы подчеркивается, что участие общественных групп на различных этапах процесса принятия политических решений во многом определяется его интенсивностью и уровнем. Описываются четыре поэтапных уровня участия, от наименьшего до самого высокого: 1) информирование; 2) консультация; 3) диалог; 4) сотрудничество. Они могут применяться на разных этапах процесса принятия решений, но зачастую особенно актуальны в определенные моменты.

Сотрудничество вносит много нового в проект публичного управления по сравнению с договорными отношениями партнерства. На первый взгляд партнерство – это и есть сотрудничество. Часто эти понятия используются как однородные, взаимозаменяемые. Между тем практика партнерства и сотрудничества позволяет разделить их содержание и определить отличительные черты. Сравнение этих форм взаимной деятельности проанализировано в исследовании Р. Кернвелла и А. Карсона, которые провели большую аналитическую деятельность по уточнению данных понятий, основываясь на практике взаимодействия в сфере здравоохранения и социальной защиты (табл. 1.1).

Как видно из табл. 1.1, партнерство и сотрудничество имеют некоторые общие характеристики организационного, социального, психологического и этического плана. Однако их сравнительный анализ характеристик показывает, что партнерство является более институционализированным и формализованным типом взаимодействия, чем сотрудничество. Кернвелл и Карсон отмечают, что различия между этими понятиями следует учитывать при сравнении контекстов, в которых возникают эти отношения. Где-то общая разграничительная линия лежит в различии между «быть вместе» (быть партнерами) и «действовать вместе» (сотрудничать) [Carnwell, Carson, 2008, p. 10].