Сотрудничество в публичной политике и управлении - Коллектив авторов

– создание небольших основных министерств, способных сосредоточить внимание на анализе и оценке;

– развитие инициатив, идущих от перекрестных министерств;

– объединение исполнительных органов (горизонтальная интеграция);

– интеграция регулирующих и надзорных подразделений (инспекции), работающих на основе оценки рисков;

– концентрация на стандартной настройке оперативного управления (финансы, внутренний аудит, закупки, ИКТ и т. д.) в одном или двух министерствах;

– бюджетирование на основе реализации долговременных политических задач, выходящих за рамки электоральных циклов, а также обеспечение обратной связи для информирования разработчиков политики следующего поколения;

– акцент на использовании прозрачности государственного управления, способного отвечать на запросы граждан, а также развитие системы горизонтальной подотчетности [Supreme…, 2015, p. 14].

Указанные предложения вписываются в общую концепцию формирования публичного управления нового поколения, которое будет отвечать потребностям роста не только эффективности, но и стратегической активности.

1.4. Сотворчество и сотрудничество в публичной политике

В последнее время концепция сотворчества и совместного производства активно использовалась в политической науке, государственном управлении, социологии как инновация. Первоначально она сформировала новое отношение к предоставлению государственных услуг и была направлена против рыночного подхода к организации этой деятельности [Bovaird, Loflfer, 2015]. Новое дыхание концепция приобрела в ходе развития движения за цифровое управление. Она распространена при изучении государственной политики в целом. Наряду с понятиями «сотрудничество», «участие общественности», в ее рамках расширено толкование цикла государственной политики, затрагивающего проблему политических проектов, управления государственной политикой, совместной разработки и реализации общественных ценностей и др. Совместное производство – это новая позиция демократической государственной политики в условиях неопределенности и сложности.

Некоторые исследователи сосредоточили свое внимание на представлении исследовательских материалов, касающихся «управления посредством сотрудничества», «совместного создания» и «совместного производства» публичной политики не только по вышеуказанным аспектам, но и по вопросам влияния сотрудничества в области государственной политики, которое соответствовало бы устойчивому и инклюзивному развитию [Cabannes, 2004; Krenjova, Raudla, 2017]. В этом отношении проводится различие между совместным производством, основанным на гражданстве, и совместным производством, базирующимся на партнерстве и сотрудничестве. Последнее приобретает форму участия на базе идентификации с целями публичных программ и ответственности за их реализацию [O’Brien et al., 2017, p. 321].

Ориентация на сотрудничество и совместное производство в демократической государственной политике делает необходимыми:

• разработку политики с акцентом на людях, а не на офис;

• сотрудничество в процессе государственной политики, а не принятие соглашения;

• расширение общественных пространств для сотрудничества;

• пристальное внимание к обсуждению общественных ценностей и реальных потребностей;

• регулирование процесса публичной политики скорее общими суждениями, чем жесткими нормами;

• учет реального контекста жизни заинтересованных сторон совместной публичной политики (интересы, желание, возможности, пространство и время);

• контекстуализацию процесса государственной политики вместо представления общих программ;

• обеспечение прозрачности, использование данных, созданных гражданами, вовлечение интернет-ресурсов для государственной политики.

Такая политика устойчивого развития основывается на инвестиционной социальной политике. Какова роль сотрудничества в инвестиционной социальной политике в отношении социальной изоляции отдельных лиц и общин, а также инвестиций в человеческий капитал граждан, в особенности наиболее обездоленных? Вместо того, чтобы просто тиражировать специфические совместные производственные практики, совместное производство поддерживает некоторые структурные изменения в разработке политики, бюджетировании, контроле, передаваемом гражданам и профессионалам, участие гражданского общества и взаимопомощь, режимы работы, основанные на взаимном обучении и культуре.

Наблюдается различие в использовании совместного производства между демократическими и гибридными политическими режимами со статичным руководством. В России существующий гибридный политический режим характеризуется наличием: 1) партийной системы, выборов с сильным управлением избирательными процессами; 2) сверхцентрализованной власти с системой управления посредством президентских указаний; 3) многоуровневого управления (центрального, регионального, муниципального) с централизацией;

4) конституционного верховенства закона с бюрократическим механизмом правопорядка; 5) гражданского общества с ограниченным и контролируемым участием граждан в политике.

Совместное производство является новой позицией в отношении демократической государственной политики, но в гибридных режимах со слабым совместным производством гражданского общества сопроизводство можно более эффективно использовать для легитимации политических режимов. Вместе с этим институты совместного производства имеют здесь двойной эффект. Российская практика «бюджета для граждан» в смешанных (гибридных) режимах, введенная в 2013 г. на федеральном и региональном уровнях, демонстрирует этот двойной эффект, если сравнивать региональные системы бюджетирования. Имитационные институты «бюджета для граждан» способствуют легитимации режима в целом, но одновременно они являются хорошими факторами для взаимного обучения сотрудничеству. В ряде регионов формально используется данный бюджет, но некоторые из них пытаются инициировать граждан для обсуждения и совместного производства регионального бюджета в прямом или косвенном смысле. Прозрачность бюджетных данных, их трансформация для граждан и бюджетирование, инициированные гражданами, сказываются на сложном характере российских проектов для инклюзивного бюджетирования. В бюджетной системе для граждан очень важно составлять бюджетные проекты, которые будут основой взаимодействия между гражданами и правительством. Данные, ориентированные не на специалистов, а на граждан, также позволяют повысить уровень доверия к самой системе общественного бюджетирования.

Глава 2

Демократия и «вовлечение в публичность»: условия и предпосылки взаимодействия граждан и государства

2.1. Концепции демократии для вовлечения в публичность

В целях совершенствования политического управления необходимо налаженное взаимодействие между субъектами политики, которыми являются государственные институты, принимающие решения, организации и группы, продвигающие свои интересы, а также граждане, выражающие собственную позицию относительно обсуждаемых тем. Наиболее органичная связь между данными субъектами возникает в условиях демократии – такой политической системы, «при которой существенная часть общества принимает участие в процессах, определяющих действия правительства» [Мюллер, 2015, c. 27].

Однако демократическая система не способна решать проблемы в интересах общества, если само общество не станет актором, а будет индифферентно наблюдать за работой избранного им правительства, занимаясь собственными делами. Еще французский мыслитель А. Токвиль справедливо подметил, что, находясь под опекой, граждане «успокаивают себя тем, что опекунов своих они избрали сами. Каждый отдельный гражданин согласен быть прикованным к цепи, если он видит, что конец этой цепи находится в руках не одного человека и даже не целого класса, а всего народа» [Токвиль, 2000, c. 496]. В то же время, когда граждане, освободившись из-под опеки, способствовали благополучию общества, они тем самым повышали собственное благосостояние. В этом отношении демократия является режимом, наиболее подходящим для вовлечения граждан в публичность.