Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов

царя[132] до принятия кодифицированных актов, имевших конституционное значение[133], что позволяет сделать вывод о мощном потенциале отечественной представительной демократии и ее поступательном развитии в исторической ретроспективе.

Начало XX в. стало сложным периодом становления новых демократических государственно-правовых форм в условиях социальных потрясений 1905–1907 гг. и 1917 г. Учреждение первого русского парламента – Государственной Думы в результате Первой русской революции стало новацией времени и заставило ученых-государствоведов, законодателей, правоприменителей того времени обращаться как к положительному опыту функционирования парламентских институтов в странах Европы и США, так и к историческому прошлому России, в котором, как отмечалось выше, имелось немало примеров участия населения в решении вопросов государственной важности.

В то же время усеченность на практике функций Государственной Думы[134] и сословность думских выборов в монархической России позволяли задумываться и об альтернативных вариациях развития представительных демократических институтов. Идея создания Учредительного собрания как «совокупности теоретических воззрений, связанных с учреждением высшей представительной власти»[135], рожденная еще в умах декабристов и народовольцев, стала приобретать практические контуры после Февральской революции 1917 г.[136] и нашла отражение в декларативной программе Временного правительства[137].

Всероссийское Учредительное собрание должно было стать общегосударственным общенародным учреждением, способным окончательно решить самый насущный из вопросов времени – о форме правления в Российском государстве и его Конституции. На Временное правительство была возложена нелегкая задача: в условиях продолжающейся войны, экономического кризиса и социально-политических катаклизмов подготовить и провести выборы в Учредительное собрание на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования, то есть подготовить почву для избрания и работы парламентского органа переходного типа.

Опираясь на определение парламента, данное Н. С. Крыловой, как «общенационального представительного выборного органа, обладающего верховной законодательной властью и исключительными полномочиями в области контроля над правительством»[138], а также выводы М. Н. Марченко о государстве и праве переходного типа, а также названные им признаки «переходности» государства и права[139], сформулируем определение парламентского органа переходного типа применительно к Всероссийскому Учредительному собранию.

С нашей точки зрения, парламентский орган переходного типа представляет собой выборную всесословную структуру в политической системе государства переходного периода, наделенную теми функциями, наличие которых необходимо для реализации конкретной-исторической задачи в конкретно-исторических условиях. В отличие от парламента, действующего на постоянной основе, парламентский орган переходного типа, как правило, носит временный (срочный) характер, то есть создается для решения конкретной исторической задачи.

К примеру, Всероссийское Учредительное собрание как парламентский орган переходного типа, избранный в 1917 г., был наделен представительной и учредительной функциями[140] и создан для решения важной задачи в условиях переходного периода – решения вопроса о форме правления и о Конституции Российского государства. Законодательная функция (как и иные функции «классического» парламента) изначально не входила в компетенцию Учредительного собрания, а следовательно, говорить о том, что оно играло роль полноценного парламента в политической системе России, не представляется возможным[141].

Переходное состояние государственности в рассматриваемый исторический период при отсутствии всех элементов конституционно-правового статуса парламента у Учредительного собрания позволяет сделать вывод о незавершенности процесса его становления как парламентского органа.

В то же время Учредительное собрание изначально не должно было стать «классическим» парламентом Российского государства. На него была возложена конкретная историческая задача: определить, каким путем будет двигаться Россия, – монархическим или республиканским. Следовательно, его учредительная функция рассматривалась как основная. После того как эта основная историческая задача была бы выполнена, Учредительное собрание, по логике вещей, должно было бы стать либо постоянно действующим в государственном механизме парламентским органом (базовой основой нового парламента), либо объявить о самороспуске.

История буржуазных революций во Франции – Великой французской революции 1789–1799 гг. и буржуазно-демократической революции 1848 г. – содержит немало примеров трансформаций парламентских органов в условиях переходного периода.

К примеру, во Франции периода Великой буржуазной революции 1789 г. органы сословного представительства – Генеральные штаты, созванные 1 мая 1789 г. по инициативе короля, опираясь на открытое неповиновение народных масс монархическому режиму, взяли на себя всю полноту законодательной власти в государстве (с правом решения финансово-бюджетных вопросов) и провозгласили себя 17 июня 1789 г. Национальным собранием. 9 июля 1789 г. депутаты конституционной комиссии Национального собрания на фоне обострения политического кризиса провозгласили себя Учредительным собранием, взяв на себя полноту суверенной учредительной власти в государстве. 26 августа 1789 г. Учредительное собрание приняло знаменитую Декларацию прав человека и гражданина» – программный документ французской революции (и базовую основу большинства французских конституций), а 3-18 сентября 1791 г. – Конституцию 1791 г., которая закрепляла новый строй конституционной монархии во Франции[142].

После принятия Конституции Учредительное собрание, выполнив свою историческую задачу, самоликвидировалось 30 сентября 1791 г., постановив не избирать своих депутатов в высший орган законодательной власти – Законодательное собрание[143]. Однако в процессе эволюции республиканских учреждений и обострения политического кризиса фактически роль Учредительного собрания (по решению Законодательного собрания) воспринял Национальный конвент с конституционной властью (21 сентября 1792 г.), ставший первой французской законодательной ассамблеей, избранной путем всеобщих выборов и наделенной фактически неограниченной властью. Этот орган власти просуществовал вплоть до 26 октября 1795 г. и самоликвидировался после принятия Конституции Франции 1795 г. и стабилизации республиканского строя.

В условиях буржуазно-демократической революции во Франции 1848 г. был установлен режим Второй республики (1848–1852 гг.). К власти пришло коалиционное Временное правительство, которое провело всеобщие выборы в Учредительное собрание 23–24 апреля 1848 г., основной задачей которого стала стабилизация республиканского строя. В ноябре 1848 г. Учредительным собранием была принята Конституция Второй республики Франции 1848 г., после чего Учредительное собрание прекратило свое существование.

Таким образом, следует заключить, что исторические задачи Учредительных собраний (на примере Франции) варьировались в зависимости от политической и социально-экономической обстановки, однако, все они носили сущностный, базовый характер, связанный с определением пути развития государственности.

В феврале-марте 1917 г. представители правящей буржуазной верхушки, вошедшие в состав Временного правительства, имея перед глазами продуктивные европейские примеры, стали продвигаться по пути к избранию Всероссийского Учредительного собрания. Подготовка к проведению выборов носила масштабный, основательный характер.

25 марта 1917 г. при Временном правительстве было образовано Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание, в которое входили выдающиеся русские юристы: В. М. Гессен, Ф. Ф. Кокошкин, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, В. А. Маклаков, В. Д. Набоков и др.[144] Таким образом, к разработке избирательного законодательства были привлечены лучшие умы своего времени. В августе-сентябре 1917 г. Временным правительством был принят ряд актов, на основании которых к концу сентября 1917 г. было разработано и принято Положение о выборах в Учредительное собрание[145]. Этот акт, по оценкам исследователей, стал «весьма совершенным для своего времени проектом избирательного закона[146]. После его разработки и ввиду реализации основной задачи Особое совещание закрыло свою работу. В то же время Временное правительство не спешило приступать к практической части избирательной кампании, очевидно желая учесть все нюансы и (или) выжидая стабилизации политической ситуации для проведения выборов.

Подготовка