Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Таблица 2.6
Уровни бедности в отдельных регионах Российской Федерации, 1994–1988 годы (% населения ниже прожиточного минимума)
Источник: [Ежегодник 1999: 163].
Реструктуризация основных компонентов унаследованного государства всеобщего благосостояния – здравоохранения, образования и социальной помощи – показывает, что первое российское правительство обладало впечатляющими возможностями проведения изменений в законодательстве. Как концентрация исполнительной власти, так и фактическое отсутствие эффективных вето-акторов являются основными факторами, объясняющими такие возможности. Правительство реорганизовало управление и финансирование социальных услуг с минимальными переговорами или сопротивлением, уделяя мало внимания заинтересованным сторонам, в других местах замедлявшим или блокировавшим схожие реформы. Небольшие группы профессионалов-реформаторов, занимавшие стратегически важные посты в правительстве и законодательной власти и пользовавшиеся поддержкой исполнительной власти, одержали победу над ослабленной государственнической элитой социального сектора и министерской бюрократией, управлявшими старым государством всеобщего благосостояния. Изменение политики происходило быстро, но, как правило, принятые решения были низкого качества, с опорой на широкое рамочное законодательство, которое реализовывалось президентскими и правительственными указами, не имевшими под собой достаточной правовой или регулятивной базы. Зачастую ожидаемые выгоды не материализовались, в то время как неожиданные негативные последствия наносили ущерб благосостоянию. Кроме того, такая политика порождала латентное сопротивление.
Приватизация жилья
Приватизация жилья также была инициирована в начале 1990-х годов. Жилье, как правило, не рассматривается как категория расходов государства всеобщего благосостояния, но публичный жилищный сектор считается его частью[87]. В начале переходного периода подавляющее большинство жилья в России находилось в государственной собственности, распределялось и в значительной степени субсидировалось государством. Управление и финансирование были примерно равномерно распределены между муниципалитетами и предприятиями, при этом жильцы оплачивали минимальные расходы. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) было тесно связано с вопросами цен на энергоносители и субсидиями. Энергия являлась одной из основных статей расходов, связанных с жильем, а цены на энергоносители находились под контролем государства, пока в начале 1992 года большинство потребительских цен не было либерализовано. Теперь государство хотело избежать этой дополнительной нагрузки и переложить расходы на жильцов. С жильем также был связан ряд социальных льгот, главным образом освобождение от квартирной платы, оплаты коммунальных услуг, телефонной связи и т. д., которые распространялись на ветеранов, престарелых и множество других категорий.
В 1993 году правительство поставило задачу приватизировать большую часть этого жилья, перенести право собственности, затраты и управление на жильцов и создать рынок жилья. Вполне возможно, что это был единственный инструмент реформы социального обеспечения, могущий обеспечить значительную компенсацию: государство было намерено распределить собственность среди большей части населения по номинальной стоимости. Передача жилья в частную собственность жильцов получила значительную поддержку в связи с разгосударствлением муниципального жилья и более широкой программой либеральных реформ в Великобритании при Маргарет Тэтчер[88]. В России реформаторы также надеялись, что предоставление государством прав собственности вызовет политическую поддержку программы реформ. По их сценарию государство должно было распределять собственность среди домохозяйств. Жильцы должны были получить материальные активы, которые они смогут сдавать в аренду, продавать или использовать в качестве залога для кредитов малому бизнесу и других целей. Должно было возникнуть большое количество собственников имущества. Не будет преувеличением предположить, что российские реформаторы и их международные советники выделили средний класс из жилищной реформы.
Приватизация жилья стала неотъемлемой частью более масштабного проекта маркетизации в России. Во-первых, почти полное отсутствие рынка жилья ограничивало мобильность, особенно трудовую, что было необходимо для развития рынка труда. Во-вторых, по мере приватизации предприятий и утраты ими субсидий в 1992–1993 годах на них оказывалось давление – фактически даже налагалась такая обязанность в соответствии с президентским указами – чтобы они сняли с себя ответственность за жилье и другие социальные активы и сконцентрировались на основных производственных и деловых функциях. В-третьих, жилищные субсидии были крупной статьей бюджета, составлявшей ежегодно до середины 1990-х годов более 3 % ВВП.
Разработанная программа приватизации состояла из четырех этапов: 1) предприятия должны были передавать свое жилье муниципалитетам, которые временно владели им и передавали в собственность жильцам; 2) жильцы должны были организовать свои дома в самофинансируемые, самоуправляемые кондоминиумы, которые заключали бы договоры на предоставление услуг и коммунальное обслуживание; 3) субсидии прекращались и заменялись платежами жителей; и 4) домохозяйствам, с учетом их материального положения, могли предоставляться льготы, ограничивающие роль государства в жилищном строительстве адресной помощью малоимущим слоям населения. Для муниципалитетов жилье должно было стать временным, компенсируемым из федерального бюджета расходом, при этом жильцы быстро взяли бы на себя расходы и управление своими домами [Массарыгина 1998; Struyk 1997].
Российское правительство, действуя в основном через свои министерства экономики и строительства, разработало в 1992 году программу жилищной реформы. Всеобъемлющий рамочный закон, Закон об основах федеральной жилищной политики, был принят Верховным Советом в декабре без особых дебатов и без видимого понимания[89]. По словам одного старшего научного сотрудника американского Городского института, который занимался реформой жилищного строительства, «небольшая коалиция провела этот закон. <…> Законодатели, вероятно, его не поняли [закон 1992 года]»[90]. Согласно этому закону, хотя домовладельцы могли приватизировать свое жилье за номинальную стоимость, все они, кроме малоимущих, сталкивались с резким ростом цен, в пять раз за пятилетний период. Муниципальные органы власти получили право выселять жильцов и переселять их за неуплату в общежития. Это законодательство в принципе положило конец устоявшемуся праву жилищного найма советского периода. Реформаторы предполагали быстрое развитие рынка жилья, сохраняя только остаточный государственный сектор. В 1993 и 1994 годах постановлением правительства и президентским указом были введены в действие меры по реализации законов.
Всемирный банк и другие международные организации, в особенности Городской институт, находящиеся в США, содействовали проведению жилищной реформы путем предоставления консультаций, технической помощи и демонстрационных проектов. Всемирный банк публиковал многочисленные исследования, рекомендующие приватизацию и определяющие механизм этого процесса[91]. Он спонсировал проекты технической помощи для городов, ставившие целью отчуждение активов, возмещение расходов и приватизацию. Эти проекты были разработаны для поддержки реформ, в рамках которых осуществлялась приватизация собственности, для изменения отношения к жилью как к общественному благу, которое должно в значительной степени субсидироваться государством. Они должны были иметь значительный демонстрационный эффект [World Bank 1995b]. Эти рекомендации следовали либеральной идее, подталкивая к полной приватизации при сохранении лишь небольшого остаточного государственного сектора и замене субсидий на помощь, оказываемую с учетом материального положения. Они были частью рыночного фундаментализма, сосредоточенного на установлении прав собственности и уделяющего при этом мало
