Муниципальное право Российской Федерации - Елена Белоусова

Местный референдум – это референдум, проводимый в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования среди граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Однако Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» допускает и участие иностранных граждан и лиц без гражданства в местном референдуме в случае их постоянного проживания на территории муниципального образования. Для этого необходимо наличие международного договора Российской Федерации и разработанного на его основе законодательства, закрепляющего порядок реализации данного права.

Круг вопросов, по которым может проводиться местный референдум, как правило, определяется в законах субъектов РФ, которые регулируют общие принципы проведения местного референдума и содержат примерный перечень таких вопросов. Конкретные вопросы, подлежащие вынесению на местный референдум, устанавливаются в уставах муниципальных образований. Обычно проведение местного референдума допускается по всем вопросам, находящимся в ведении местного самоуправления. Необходимыми условиями являются обязательность соответствия выносимого на референдум вопроса законодательству и запрет на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Наиболее часто на местные референдумы выносятся вопросы об уставе муниципального образования; о формах осуществления местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования; об изменении границ муниципальных образований; о планах и программах развития территории; о строительстве и эксплуатации объектов (или запрещении), наносящих вред окружающей среде; об отчуждении и приобретении объектов муниципальной собственности и др.

Некоторые законы субъектов о местном референдуме (например, Ивановской, Иркутской областей) предусматривают возможность проведения так называемых «консультативных референдумов». Их отличие от обычных состоит в том, что решения, принятые в ходе их проведения, не носят императивного (обязательного) характера, а способствуют выявлению мнения населения по отдельным вопросам и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии каких-либо действий или правовых актов.

Не подлежат вынесению на местный референдум следующие вопросы:

– о досрочном прекращении, продлении или приостановлении срока полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов;

– о формировании состава органов местного самоуправления и их персональном составе;

– об избрании, утверждении, назначении (даче согласия на назначение) на должность или освобождения от должности депутатов и должностных лиц местного самоуправления;

– о принятии или об изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

– о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Кроме того, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Проведение местного референдума осуществляется в соответствии со следующими принципами:

– в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом, независимо от национальности, вероисповедания, имущественного и социального положения, политических убеждений и других факторов. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определены те категории лиц, которые не имеют права избирать и быть избранными, а следовательно, и участвовать в местном референдуме. К ним относятся граждане, признанные судом недееспособными, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

– граждане участвуют в голосовании непосредственно. Это означает, что каждый участник референдума голосует лично, а не через своих представителей «за» или «против» конкретного вопроса;

– граждане участвуют в голосовании на добровольной основе, т. е. никакое принуждение к участию в референдуме не допускается;

– волеизъявление граждан на референдуме является свободным, и какое-либо воздействие или давление недопустимо;

– голосование на референдуме является тайным;

– каждый участник референдума имеет один голос независимо от наличия каких-либо особых заслуг или иных факторов.

Решение о проведении местного референдума может быть принято только представительным органом местного самоуправления. Действующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах…» установил, что инициатива проведения референдума может исходить либо от самого представительного органа, либо от населения соответствующего муниципального образования. Никакие другие органы и должностные лица не вправе принимать подобное решение. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» внес некоторые изменения и предусмотрел, что инициатива может быть выдвинута следующими субъектами:

– гражданами РФ, имеющими право на участие в референдуме;

– избирательными или иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах и зарегистрированы в установленном порядке;

– совместно представительным органом и главой местной администрации.

Таким образом, в новом Законе, с одной стороны, расширены субъекты права выдвижения инициативы проведения местного референдума (добавлены общественные объединения), с другой стороны, несколько ограничены права представительного органа местного самоуправления (только по собственной инициативе теперь назначить референдум он не может).

Установлена определенная процедура выражения инициативы проведения референдума как в действующем, так и в новом Законе.

Если инициатива исходит от представительного органа (что предусмотрено действующим Законом), то она должна быть проявлена определенным количеством депутатов (например, в уставе города Астрахани названо не мене 1/3 депутатов городского Совета). При наличии проявленной инициативы со стороны депутатов решение о проведении референдума принимается либо простым, либо квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом и главой местной администрации (как это предусмотрено новым Законом), должна быть оформлена правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.

Инициатива населения оформляется путем создания инициативной группы в количестве, предусмотренном уставом муниципального образования (обычно 10–15 человек, но не менее 10). Образование инициативной группы осуществляется на собраниях граждан по месту работы, учебы, жительства и т. д. и оформляется протоколом собрания. Созданная инициативная группа подлежит регистрации. Для этого ее представители обращаются в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации. В ходатайстве указываются сформулированный вопрос или проект нормативного правового акта, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум, список членов инициативной группы с указанием их паспортных данных и лиц, уполномоченных действовать от ее имени, и другие необходимые сведения. К ходатайству прилагается протокол собрания, на котором было принято решение об инициативе проведения местного референдума и образовании инициативной группы. Комиссия муниципального образования в течение определенного срока (обычно 5–7 дней, но не более 15) рассматривает ходатайство и принимает один из двух вариантов решений: 1) в случае соблюдения установленного порядка оформления инициативной группы и правильности оформления документов направляет ходатайство и приложенные к нему документы в представительный орган; 2) отказывает в регистрации инициативной группы. Основанием для отказа в регистрации может служить только нарушение при выдвижении инициативы Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов или устава муниципального образования. По иным основаниям, в том числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума, отказ не допускается.

Представительный орган после получения направленных комиссией материалов проверяет соответствие предлагаемых на референдум вопросов или проекта правового акта требованиям законодательства, при этом срок проверки не может превышать 20 дней с момента их передачи. При положительном решении представительный орган местного самоуправления регистрирует инициативную группу и выдает ей свидетельство о регистрации. Если же представительный орган местного самоуправления обнаружит в предлагаемом вопросе или проекте правового акта противоречия законодательству или уставу муниципального образования, он отказывает в регистрации инициативной группы. С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума.