Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов

К признакам, позволяющим относить орган государственной власти к представительному относятся: формирование посредством выборов (выборность, избрание) или цензовый характер назначения (избрание в состав выборных органов с использованием современной системы избирательных цензов); сменяемость; взаимодействие; ответственность и подотчетность перед избирателями; нормотворчество, в том числе законодательные полномочия для республиканских представительных органов; сочетание принципа коллегиальности и единоначалия, наличие государственно-властных полномочий.

Обосновано, что обладание всей совокупностью имманентных признаков дает основание относить орган к представительным органам государственной власти.

Сформулировано авторское научное определение понятия:

Представительный орган государственной власти – государственный орган, избираемый народом для представления его интересов на общенациональном (или территориальном) уровне на установленный законом срок, определяющими признаками которого являются представительный характер, выборность, взаимодействие с гражданами, подотчетность и ответственность перед ними.

Система органов представительной власти – совокупность публичных органов, избираемых народом для представления его интересов на общенациональном (или территориальном) уровне на установленный законом срок, определяющими признаками которых являются представительный характер, выборность, взаимодействие с гражданами, подотчетность и ответственность перед ними.

Глава 4

Истоки российского парламентаризма

27 апреля 1906 г. в Таврическом дворце открылась Первая Государственная Дума России – законодательная ветвь власти, установленная Основными законами 23 апреля 1906 г. Ей предшествовал Манифест 17 октября 1905 г., обусловленный всероссийской политической стачкой и провозгласивший невозможность принятия законов без одобрения их законодательной Государственной Думой. Раз так, то, казалось бы, что рождением своим Первая Государственная Дума обязана исключительно революции, разразившейся в 1905 г. Но подобное предположение не что иное, как распространенная ошибка мышления, хорошо известная в формальной логике. Суть ее – утверждать, что после этого – значит, вследствие этого. Между тем первый российский парламент вряд ли мог бы состояться так скоро в условиях революционных потрясений, если бы в правительстве в течение более чем столетия не предпринимались усилия обрести государственную политику, позволившую бы с учетом социально-политических и экономических условий приступить к постепенному реформированию государства в направлении создания представительной законодательной ветви власти. Такого рода политику в историографии принято определять как правительственный конституционализм.

Историография правительственного конституционализма XIX – начала XX в. довольно обширна. Однако не будет ошибкой сосредоточить ее вокруг следующих основных проблем. Первая из них касается развития правительственного конституционализма в царствование Александра I и сосредоточена вокруг следующих проектов:

1) Жалованная грамота российскому народу 1801 г.

2) Реформирование Сената 1801–1802 гг.

3) План государственного преобразования М. М. Сперанского и Конституция Н. Н. Новосильцева.

Соответствующая ей историография представлена работами М. М. Сафонова, Ю. Г. Захарова, С. В. Мироненко и другими. Суть разногласий, разделяющих исследователей, состоит главным образом в том, считать ли указанные проекты имевшими конституционное содержание и вследствие этого предоставлявшими Александру I известную возможность приступить на деле, а не на словах, к реформированию самодержавной власти в направлении правового государства. Мнения специалистов различны, и очевидно, что в ближайшем будущем возникшие разногласия вряд ли будут преодолены. Вторая проблема связана с оценкой правительственного конституционализма в царствование Александра II, довольно подробно изученного в фундаментальных трудах П. А. Зайончковского, В. Г. Чернухи, Л. Г. Захаровой. В их освещении правительственный конституционализм второй половины XIX в. в целом не воспринимается как системная, глубоко продуманная стратегия деятельности правительства, направленная на формирование законодательной ветви власти. Предпринятые министрами внутренних дел П. В. Валуевым и М. Т. Лорис-Меликовым попытки расширить состав Государственного совета путем введения в него выбранных от земских городов и придать Государственному совету законосовещательный характер воспринимаются обычно лишь как спонтанная реакция правительства на рост революционного движения и террор «Народной воли». Однако остается нерешенной институциональная проблема: способной ли оказалась высшая бюрократия воспринять неизбежность трансформации самодержавной власти в направлении создания законодательной ветви власти после отмены крепостной зависимости крестьян и формирования земских учреждений? Положительный или отрицательный ответ, разумеется, предполагает комплексный анализ тех факторов, которые оказывали решающее воздействие на правительственные и придворные круги. Наконец третья и, пожалуй, наиболее структурированная и привлекающая внимание исследователей проблема касается правительственного конституционализма 1905–1906 гг. – времени формирования и созыва Первой Государственной Думы России, положившей конец сосредоточению законодательной власти исключительно в руках монарха. В наибольшей мере она отражена в фундаментальных трудах Б. В. Ананьича и Р. Ш. Ганелина. Дискуссии сосредоточены в основном вокруг путей развития правительственного конституционализма в связи с изданием Манифеста 17 октября 1905 г., не состоявшегося формирования правительства С. Ю. Витте с участием общественных деятелей, отринутой возможности всеобщего голосования при выборах Первой Государственной Думы, издания актов 20 февраля 1906 г. о Государственной Думе и Государственном совете, а также Основных законов 23 апреля 1906 г. до созыва Первой Государственной Думы.

Первые шаги государства к законодательной ветви власти пришлись на царствование императора Александра I 1801–1818 гг. Воспитанный на литературе французского просвещения, перед вступлением на престол он считал себя сторонником идеалов Великой французской революции и, казалось бы, мечтал учредить в России республику с парламентом, а самому отказаться от престола, посвятив себя ведению фермерского хозяйства. Впрочем, об уровне и полноте образования цесаревича Александра Павловича в литературе встречаются противоречивые суждения. Часть авторов полагает его образование достаточно обширным, отмечая при этом организующую роль выписанного Екатериной II из Швейцарии главного учителя наследника – Лагарпа. Об императоре Александре I как о великолепно образованном правителе писал С. Ю. Витте, а он-то знал в этом толк, поскольку много лет ему пришлось работать бок о бок с монархами, не получившими достаточно широкого образования. Именно таковыми в его глазах казались и Александр III, и Николай II. Однако есть и вполне авторитетные свидетельства того, будто бы Александр I не получил систематичного и широкого образования. Именно так считал, пожалуй, один из самых близких друзей его юности князь Адам Чарторижский. По его наблюдениям, систематичное образование наследника престола завершилось к восемнадцати годам, после чего он не прочел ни одной серьезной книги. Если об уровне образования Александра I судить можно по-разному, то, разумеется, есть бесспорные свидетельства относительно того, что он, вне всяких сомнений, будучи наследником, какое-то время собирался действительно осуществить преобразование самодержавия в направлении республиканской формы правления, после чего намеревался отойти от дел и покинуть Россию. Тому имеется немало доказательств, включая, как переписку наследника престола, так и обширные места из мемуаров князя Адама Чарторижского. Можно считать установленным, однако, что примерно к 1798 г. планы наследника несколько изменились и он решился на то, чтобы, вступив со временем на престол, остаться у руля государства, взвалив на себя бремя осуществления задуманных реформ. Именно к тому времени относится и сближение Александра I с теми из его сверстников, которые в будущем составили Негласный Комитет, призванный разработать проект преобразований при воцарении Александра I. С принятием короны в марте 1801 г. Александру I пришлось соизмерять свои юношеские мечты с той ответственностью и долгом, которым он обязан был следовать как глава государства, обеспечивая его целостность и жизнеспособность. Между тем еще в 1799 г., обладавший не только европейским образованием, но и накопивший огромный опыт практической государственной деятельности канцлер Безбородко представил тогда еще наследнику,