Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов

В соответствии с миграционной характеристикой населения Республики Беларусь, по данным переписи 2019 г., число внешних мигрантов, которые постоянно проживают на территории Республики Беларусь, составляет 764 043 человека. Из них 407 810 – это граждане Российской Федерации, остальные же 356 233 – граждане других иностранных государств, в том числе Украины (144 254), Казахстана (67 463), Германии (21 697). Они являются потенциальным электоратом, но избирательных прав по факту лишены. Таким образом, численность иностранных граждан вполне корреспондируется с численностью российских граждан, и иностранные граждане других государств находятся в более уязвимом положении.

Считаем, что необходимо дополнить Избирательный кодекс новой статьей, носящей общий (универсальный) характер, из содержания которой будет производна статья 58 Избирательного кодекса. При заключении нового международного договора с другим государством он не будет подпадать под действие Избирательного кодекса из-за отсутствия соответствующих положений. Новая статья должна предусматривать возможность участия в выборах для постоянно проживающих граждан иностранных государств в случае заключения международного договора. Предлагаем ввести новую статью: Статья 58.1. Право иностранных граждан, проживающих в Республике Беларусь, участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов: «Иностранные граждане, постоянно проживающие в Республике Беларусь, имеют право в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов в случае заключения соответствующего международного договора».

Ценз гражданства является самым распространенным и обязательным практически в каждом государстве, различие состоит лишь в дополнительных условиях (наличие определенных оснований приобретения гражданства; установление необходимого срока нахождения в гражданстве государства; обязательность отсутствия гражданства другого государства, а также двойного гражданства).

Отсутствие гражданства другого государства является важной гарантией независимости депутатского мандата, поскольку гражданство предполагает политико-правовую связь с конкретным государством, что может привести к возникновению конфликта интересов. Белорусское законодательство не запрещает иметь двойное гражданство. В соответствии с законом «О гражданстве Республики Беларусь» гражданин Республики Беларусь, получивший иное гражданство и не прошедший официальной процедуры выхода из белорусского гражданства, признается на территории Республики Беларусь только гражданином Республики Беларусь. Таким образом, такое «мягкое» ограничение по наличию гражданства в другом государстве не является прямым запретом на его наличие у избранных представителей. Считаем, что в Конституцию необходимо внести прямой запрет (ограничительный ценз) на наличие гражданства другого государства у избранных представителей. Это будет способствовать повышению доверия со стороны избирателей в целом к деятельности и конкретным принимаемым решениям избранных представителей в частности. Для этого необходимо внести изменения в Конституцию Республики Беларусь.

Учитывая наличие перечисленных ограничительных цензов по неизбираемости и несовместимости, можно говорить об отступлении от абсолютной репрезентативности как в отношении к избирателям, так и к избранным представителям.

В Республике Беларусь представительные государственные органы имеют разный показатель репрезентативности. Можно выделить следующие основания для разделения их по репрезентативности:

– в зависимости от способа избрания: непосредственная репрезентативность – прямое избрание гражданами государства (избрание Президента, Палаты представителей, местных Советов депутатов); опосредованная – формирование органа (части органа) путем косвенных выборов избранными представителями (выборы членов Совета Республики депутатами местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска); производная – формирование органа путем назначения избранным(и) представителем(ями), без процедуры избрания (назначение членов Совета Республики Президентом);

– в зависимости от численности избирательного корпуса: общереспубликанская (Президент); территориальная, которая имеет подвиды: окружная (Палата представителей), областная (Совет Республики и местные Советы областного уровня), районная (местные Советы районного уровня) и т. д.;

– в зависимости от субъектного количества состава представительного органа: единоличная репрезентативность (Президент); коллегиальная репрезентативность (депутаты Палаты представителей);

– в зависимости от территориальных пределов распространения представительной власти: общенациональная; региональная; местная.

Избрание Президента единым избирательным корпусом прямыми выборами означает, что «между избирателями и кандидатами на должность президента не должно быть каких-либо промежуточных звеньев. Полномочия Президента производны от народа, и все это придает ему легитимность»[71], что и дает право говорить о самой высшей репрезентативности – непосредственной и общенациональной. Единоличная репрезентативность предполагает, что Президент сам единолично представляет интересы электората в дальнейшем в процессе своей деятельности.

Палата представителей Национального собрания имеет репрезентативность непосредственную и территориально-окружную, так как депутаты избираются только гражданами своего округа, а не гражданами государства в целом, хотя в последующем и представляют интересы всего населения. В данном случае показатель репрезентативности ниже из-за разделения избирательного корпуса на округа, то есть он (показатель) уменьшился пропорционально численности граждан, от которых депутат избирается. По итогам выборов депутатов Палаты представителей седьмого созыва один депутат представляет в среднем 62 550 избирателей. Анализируемый показатель репрезентативности указывает, что депутат, избираемый от округа, представляет интересы большой группы электората и поэтому должен знать проблемы округа, уровень инфраструктуры, промышленности, сельского хозяйства, перспективы дальнейшего развития, участвовать в формировании программы социально-экономического развития региона. Депутат должен быть заинтересован в повышении эффективности уровня жизни и реализации потребностей граждан в период работы в округе. Депутат, который не знает специфики жизнедеятельности округа, будет формальным представителем и не сможет эффективно отстаивать интересы своего электората. Поэтому считаем, что необходимо ввести ценз оседлости для депутатов Палаты представителей Национального собрания не менее 3 лет, непосредственно предшествующих выдвижению, или не менее 5 лет постоянного проживания в совокупности для депутата. Такое требование будет способствовать укреплению связи между избирателями округа и кандидатами в депутаты, послужит исключению участия в процессе выдвижения кандидатов в депутаты граждан, не в полной мере отвечающих ожиданиям и представлениям избирателей. В белорусском законодательстве ценз оседлости введен для Президента (не менее 10 лет), членов Совета Республики (не менее 5 лет). Для депутатов местных Советов депутатов установлено требование по месту жительства или месту работы на территории местного Совета депутатов, но без конкретизации по срокам. Считаем, что этого и не требуется, поскольку депутаты местных Советов работают на непрофессиональной основе, требование по месту жительства и месту работы уже предполагает заинтересованность в эффективной работе на территории округа.

Для дополнения требований к депутатам Палаты представителей необходимо внести изменения в Конституции в статью 92 и другие соответствующие законодательные акты, изложив их в следующей редакции:

Статья 92. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года, проживающий более 3 лет, непосредственно предшествующих выдвижению, или постоянно проживающий не менее 5 лет в совокупности на территории округа.

Палата представителей имеет одновременно коллегиальную и единоличную репрезентативность. Коллегиальный показатель репрезентативности подразумевает под собой представление интересов избирателей всей палатой в целом. Единоличная – относится к отдельно взятому избранному представителю – депутату. Показатель репрезентативности нижней палаты Парламента зависит как от количества избирателей, пришедших на выборы, так и от количества проголосовавших за конкретного кандидата.

Совет Республики Национального собрания имеет опосредованную репрезентативность, поскольку избирается на основе косвенных выборов: формируют верхнюю палату Парламента депутаты местных Советов базового уровня и Президент Республики