Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов

В истории суверенной Республики Беларусь существует еще одно образование, которое не нашло четкого конституционного и законодательного закрепления своего правового статуса и, как следствие, места в системе государственной власти, – это Всебелорусское народное собрание (далее – ВНС). В настоящее время функционирование ВНС основано на Законе «О республиканских и местных собраниях», но в нем не закрепляются природа этих собраний, их важность и политическое значение, рекомендательный характер их деятельности и принимаемых решений. Отнесение его к какому-то виду органов является проблемным из-за такой неурегулированности, но факт его существования, предназначения и деятельности свидетельствует о его высоком статусе.

Считаем, в настоящее время назрела необходимость закрепления правового статуса Всебелорусского народного собрания на конституционном уровне как высшего представительного органа народовластия. Такое закрепление будет способствовать стабилизации его правового статуса, определению положения в государственном механизме и расширению классической теории разделения властей до выделения в ней самостоятельного вида власти – представительной. К субъектам представительной власти в Республике Беларусь можно было бы отнести Всебелорусское народное собрание, Президента, Парламент, местные Советы депутатов. Органы общественного территориального самоуправления не относятся к органам вообще, являются формой осуществления непосредственной демократии, формой самоуправления.

Переходя к рассмотрению различных точек зрения современных ученых на содержание имманентных признаков представительных органов, отметим, что базовые признаки были определены еще Ш. Л. Монтескье, К. Марксом, другими исследователями времени становления конституционализма. Например, обосновывая функциональное предназначение представительных органов, Ш. Л. Монтескье писал, что «представительное собрание следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения», а чтобы «создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы»[53].

Российский ученый В. Е. Чиркин к основным признакам и характеристикам представительных органов относит то, что они по своему составу и характеру деятельности выражают интересы народа; занимают первостепенное место в системе государственных органов; осуществляют деятельность на началах коллегиальности; пользуются поддержкой со стороны населения, избранных представителей[54]. В свою очередь, А. С. Автономов и С. В. Масленникова выделяют такие же признаки: выборность, особый характер связи избирателей и избранных представителей, коллегиальность при принятии решений[55]. В своем труде Н. А. Богданова подчеркивает, что «только в совокупности все вышеназванные свойства дают качество, позволяющее характеризовать органы как представительные»[56]. Теоретик права В. А. Максимов выделяет следующие черты и функции представительной природы органа: «Он олицетворяет первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным аппаратом, реализуемую посредством принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и его членов; заключает в себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа; обуславливает ответственность перед народом за уровень действий самой себя и государственной власти в целом»[57].

Отличается от вышеназванных мнение Г. Д. Садовниковой, которая придерживается той точки зрения, что «только нижние палаты Парламента являются подлинно представительными органами из-за того, что избираются прямыми выборами, коллегиальные по составу и взаимодействуют напрямую с избирателями»[58]. В диссертационной работе А. В. Андреев определяет следующие признаки представительных органов: «…выборность, специальные требования к представителям, специальная процедура отбора, наличие доверия избирателей на представительство их интересов в органе власти»[59].

Итак, выделяемые авторами различных периодов развития теории представительности признаки можно отнести к признакам представительности и классифицировать по следующим основаниям:

– способ формирования и легислатура (срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа): выборность или особая процедура отбора; сменяемость или периодичность;

– взаимодействие с электоратом: выражение интересов граждан, поддержка со стороны избирателей, доверие со стороны избирателей, ответственность перед избирателями; закрепление права отзыва; особый характер связи с избирателями; обратная связь;

– особое положение в системе государственной власти: специальная компетенция, организационно-правовые основы деятельности, специальные требования к представителям;

– особый порядок деятельности: коллегиальность; гласность и открытость в работе, наличие кворума; правомочность состава;

– особый статус избранных представителей: неприкосновенность депутатов, наличие властных полномочий.

Наибольшее распространение в современной конституционной теории получил подход, согласно которому в основу концепции представительности должен быть положен признак выборности представительных органов.

1. Признак выборности представительных органов теоретически обосновывали К. Маркс и Ф. Энгельс[60]. В соответствии с их теорией В. И. Ленин, характеризуя демократические черты Советов как представительных органов народной государственной власти, отмечал, прежде всего, то, что это выборные учреждения[61], которые формировались не на основе всеобщего избирательного права, а с установлением избирательных цензов для участия в выборах. Данный признак называли и выделяли в своих трудах советские ученые, которые считали, что «признак выборности необходимо применять ко всем органам представительной власти»[62].

В современной теории представительности преобладает точка зрения, согласно которой признак выборности выступает основным и определяющим. Примером этой правовой позиции может служить мнение А. В. Ростовцева о том, что «в современных демократических государствах выборы являются одним из важнейших институтов организации и функционирования публичной власти, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти. Выборный способ формирования выступает в качестве легитимной и демократической основы деятельности соответствующих органов государства, обеспечивает им представительный характер и сосредоточение различных интересов граждан в данных органах, определяет место выборных органов в системе государственной власти»[63].

В свою очередь, С. В. Юсов констатирует: «Выборы – это институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти. В юридическом смысле акт выборов – это акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) мандата своим представителям – Президенту, депутатам, другим должностным лицам. Это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления»[64]. В своей работе И. В. Котелевская приходит к следующим выводам: «Выборность представительных органов является определяющим свойством, которое обеспечивает их качество – представительность, а сами выборы являются единственно возможным способом формирования представительных органов в современном демократическом государстве»[65]. Аналогичного взгляда по этому вопросу, с теми или иными оговорками, придерживаются также А. С. Автономов, С. В. Масленникова[66] и др.

Представляет интерес научная позиция Н. П. Кириченко, который имеет особую точку зрения об обязательности и необходимости признака выборности. Он указывает на то, что представительность законодательных органов не зависит от способа их формирования[67]. Автор тем самым подчеркивает, что необходимо разделять понятия «выборный» и «представительный», так как не все выборные органы могут считаться представительными. Несомненно, выборность является одним из основных признаков представительных органов. В то же время наличие одного признака у органа или должностного лица – выборности – не означает, что орган необходимо относить к представительным.

Например, в СССР все суды были выборными. Так, в Конституции БССР (ст. 151) был закреплен принцип выборности судей и народных заседателей. Судьи «избирались гражданами района (города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Народные заседатели избирались открытым голосованием на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства на два с половиной года». Судьи и народные заседатели областных судов соответственно –