Бюджетное право - Дмитрий Комягин

Можно отметить, что принципы экономности (эффективности) и определенности являются общими как для налогообложения (в налоговом праве и политической экономии), так и для установления публичных доходов (в бюджетном праве). Расходы на взимание (мобилизацию) публичного дохода не должны быть высоки, что подразумевает его эффективность. Данный принцип аналогичен принципу экономности налогообложения и означает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны быть значительно ниже доходов, получаемых от сборов налогов»[105].

Приоритетность публичных расходов над доходами

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами (относится к принципам установления доходов и расходов бюджета) в широком понимании является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов[106]. Давно замечено, что «финансовое хозяйство, в противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства»[107]. Существенным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями, т. е. публично-правовое образование не вправе сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом образовании.

Единство бюджета

Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода»[108]. Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П.М. Годме подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматривающим доходы, а с другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать доходы[109]. Бюджет – это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую систему.

Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. Можно сказать, что функции государства и его расходы должны совпадать. Исходя из этого логичным будет предположить, что если функции государства остаются неизменными, то ранее утвержденные расходы не нужно ежегодно переутверждать в ходе рассмотрения нового бюджета[110]. Однако публичные потребности и функции не выражены в денежных показателях, а балансирование разнообразных целей и задач государства с цифрами предполагаемых доходов происходит исключительно в рамках бюджетного процесса с учетом множества факторов. Таким образом, бюджет не может состоять только из доходов с неизменными расходами.

Можно также предположить, что и доходы бюджета не следует ежегодно переутверждать, если не меняется налоговое, таможенное и иное законодательство, регулирующее их мобилизацию. Иначе говоря, доходы поступают в бюджет своим чередом, и нужно сосредоточиться только на распределении поступающих сумм[111]. На это есть следующие возражения. Во-первых, построение бюджета только из расходов также невозможно без нарушения принципов его полноты, равновесия и сбалансированности. Во-вторых, именно расходы определяют объем мобилизуемых доходов. В-третьих, для нормальной работы правительству необходим ежегодный план-прогноз поступающих доходов, иначе исполнение расходов бюджета будет под угрозой.

Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.

Определенность расходов и доходов

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Расходы бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объема, периода уплаты, адресатов выплат и т. д.

Содержание принципа определенности установления доходов можно проиллюстрировать на примере налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ не определены. Критерием принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.

Обязательными элементами расходного обязательства могут быть: наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности расходного обязательства тому или иному публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию); размер расходного обязательства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права); содержание расходного обязательства. Последний элемент расходного обязательства – показатель (индикатор) достижения планируемой цели расходного обязательства.

То обстоятельство, что элементы расходного обязательства не закреплены законом, означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные споры.

Принципы построения бюджетной системы

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной системы

Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого.

Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:

• единство бюджетного законодательства;

• единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;

• применение единых форм бюджетной документации и отчетности;

• единство бюджетной классификации;

• единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;

• единый порядок бюджетного учета и отчетности бюджетов и казенных учреждений;

• единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

• единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;

• единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов (схема 6.4).

Равенство бюджетных прав

Кроме перечисленных составных частей принципа единства бюджетной системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном принципе построения бюджетной системы – принципе равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип устанавливает единство определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности, требование единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.