Бюджетное право - Дмитрий Комягин

В настоящее время в специальной главе БК РФ собраны все принципы, которые ранее были разбросаны по его различным разделам[89]. Так, к принципам построения бюджетной системы могут быть отнесены принципы: единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

К принципам организации бюджетного процесса относятся принципы: результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы.

Принцип подведомственности расходов бюджетов может быть отнесен к принципам установления расходов и доходов бюджетов.

БК РФ не содержит исчерпывающего перечня принципов, относящихся к бюджетным правоотношениям. Как упомянуто выше, существуют принципы регулирования бюджетных правоотношений, не закрепленные в законодательстве, но известные в теории из доктринальных источников, зарубежного опыта либо исторической ретроспективы. Такие принципы существуют в «латентном» состоянии, дожидаясь своего часа, т. е. того момента, когда законодатель придаст им юридическую силу. Так было, например, с принципом единства кассы, который после более чем десятилетнего периода забвения был извлечен из «запасников» и включен в БК РФ. В настоящее время многие принципы установления расходов и доходов бюджета не имеют нормативного закрепления.

Принципы, получившие юридическое закрепление в БК РФ, представляют собой уже не только основополагающие начала, но и средство поддержания порядка в бюджетной сфере. Порядок, как единственно допустимое состояние предметов и явлений в соответствующей сфере, получает благодаря существованию принципов устойчивость (иммунитет) к внешним деструктивным воздействиям.

Общеправовые и конституционные принципы

Необходимо уделить внимание некоторым общеправовым и конституционным принципам, действующим в бюджетном праве. К ним можно отнести принципы: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер, получая свое особенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости[90] непосредственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из принципов налогообложения[91].

Справедливость и законность

Особо следует остановиться на принципах законности и справедливости. Первым прочтением принципа законности является требование осуществления прав и обязанностей субъектов права в соответствии с законом. Такая юридическая справедливость означает ее зависимость только от буквы закона. Но сам закон тоже должен быть справедливым, установленным правильным образом, соответствовать духу права. Как отмечалось выше, «право есть творчество в области доброго и равного»[92], что дает критерий проверки норм законов на охранение общего блага.

Справедливость – юридическое понятие, истоки которого восходят к лат. fistitia, что сегодня понимается еще и как правосудие. Однако выяснение критериев справедливости наталкивается на проблему субъективного восприятия. Известно выражение Ф. Энгельса: «справедливость греков и римлян находила справедливым рабство, справедливость буржуа 1789 г. требовала устранения феодализма, ибо он несправедлив»[93]. Образом справедливости служит греческая богиня Фемида с весами, на которых взвешиваются поступки (или аргументы в судебном процессе). Аристотель (вслед за Платоном) смотрел на справедливость как на общую добродетель, общее благо государства. При таком подходе справедливость перестает быть субъективной, однако становится непосредственно связанной с государством и не существует без него. Этот образ справедливости сложно принять в сегодняшних реалиях.

Можно предложить иной подход к существу понятия справедливости, образом которой будет служить евангельская притча о винограднике (Мф. 20): «…хозяин дома вышел рано утром нанять работников в виноградник свой и, договорившись с работниками по динарию в день, послал их в виноградник свой. Выйдя около третьего часа, он увидел других, стоящих на торжище праздно, и им сказал: “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, дам вам”. Они пошли. Опять, выйдя около шестого и девятого часа, сделал то же. Наконец, выйдя около одиннадцатого часа, он нашел других, стоящих праздно, и говорит им <…> “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, получите”. Когда же наступил вечер, говорит господин виноградника управителю своему: “позови работников и отдай им плату, начав с последних до первых”. И пришедшие около одиннадцатого часа получили по динарию. Пришедшие же первыми думали, что они получат больше, но получили и они по динарию. И, получив, стали роптать на хозяина дома. И говорили: “эти последние работали один час, и ты сравнял их с нами, перенесшими тягость дня и зной».

Очень поучительно повел себя хозяин виноградника: он указал на то, что честно исполняет договор, а его желание заплатить другим работникам такую же сумму является его правом. Данной притче, как и всему тексту Евангелия, присуща бесконечная глубина, но сейчас нас интересует ее толкование применительно к принципу справедливости. С субъективной стороны хозяин совершенно прав. На первый взгляд субъективное право протестовать есть и у работников, которых наняли первыми. Однако их возражения на самом деле не имеют основания, так как не соответствуют их договору с хозяином виноградника.

Представляется, что более точным критерием поведения хозяина виноградника будет критерий не справедливости, а верности. В данном случае это верность своему слову или договору. Существует верность присяге, долгу, заповедям. Если быть последовательным до конца, то выражением верности становится следование добрым традициям, освященным временем и предками, а противоположностью – самопровозглашение отдельной личностью своих желаний критерием справедливости. Верность по смыслу, на наш взгляд, в большей степени отвечает отечественному пониманию праведности, правды, чем сложившийся негативный стереотип юридической справедливости, когда чиновник, применяя букву закона, не остается верным его духу.

Так, в сфере бюджетного права не выдерживают проверки с точки зрения законности и справедливости попытки изучать «криминальные финансы». Формально это можно объяснить наличием в криминальной сфере крупных денежных фондов и даже (в случае коррупционных связей) следов публичного элемента, что соответствует предмету финансового права. Однако отношения, связанные с совершением преступления, бюджетным правом изучаться не должны, а использование средств, полученных преступным путем, правовыми нормами регулироваться [94] не может: такие отношения находятся за пределами права. То же самое можно сказать о налогообложении прибыли, полученной преступным путем, так как подобный подход равносилен признанию допустимости преступления, легализации преступных деяний.

Еще одним примером нарушения принципа законности и справедливости может послужить мнение о целесообразности государственного страхования от незаконных действий органов публичной власти, которое является отзвуком теории частноправовой ответственности государства за действия должностных лиц как страховщика по страховому договору[95]. Признание правомерности подобной позиции приводит к ситуации, когда из бюджета осуществляется двойной расход: сначала ассигнования на деятельность органа публичной власти, которая априори должна быть законной, а затем на страхование от его же действий. Стоит ли говорить о том, что допущение легальной возможности совершения незаконных действий органами публичной власти и их должностными лицами явно нарушает принцип законности. Таким образом, выражением принципов законности и справедливости является не только формальное соответствие закону поведения правомочных субъектов, но и добросовестность самих законов.