Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) - А Власов

Государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, обладающие полномочиями по защите публичных интересов, в случаях, предусмотренных федеральным законом, могут обращаться в арбитражный суд с заявлением о проверке законности нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы граждан, организаций и иных экономических отношений.

Право федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов, в том числе в связи с изданием нормативных правовых актов, предусматривается рядом федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» (ч. 2 ст. 21, п. 5 ст. 23, ст. 25, ч. 3 и 4 ст. 27), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27), «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (ст. 12) и др.

Предметом оспаривания прокурором, государственными, муниципальными и иными органами, как уже отмечалось выше, в настоящее время могут выступать нормативные акты налоговых органов, а также нормативные правовые акты в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.

4. Заинтересованное лицо вправе обратиться c заявлением об оспаривании нормативного правового акта непосредственно в арбитражный суд. Действующее законодательство не предусматривает в настоящее время необходимость досудебного рассмотрения спора по этой категории дел в вышестоящих в порядке подчиненности органах или вышестоящими должностными лицами.

Статья 193. Требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим

1. В ст. 193 АПК содержатся требования, предъявляемые к содержанию, форме и документам, которые должны прилагаться к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим.

Заявление должно соответствовать общим требованиям, которые предъявляются к исковым заявлениям ст. 125 АПК. Кроме этого в заявлении об оспаривании нормативных актов должно быть указано: точное официальное наименование и место нахождения органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт; полное и точное название и номер оспариваемого акта, дата его принятия, а также дата вступления в силу, если они не совпадают, официальный, а при его отсутствии иной источник опубликования нормативного правового акта; данные о том, какие конкретно права и законные интересы заявителя фактически нарушены или могут быть нарушены оспариваемым нормативным правовым актом; точное название закона или иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому, по мнению заявителя, противоречит оспариваемый акт или его отдельные положения.

Заявление должно содержать требования о признании оспариваемого акта недействующим с момента вступления в законную силу решения арбитражного суда.

2. К заявлению прилагаются документы, перечисленные в пп. 1–5 ст. 126 АПК, а также текст оспариваемого нормативного правового акта, опубликованного в официальном источнике, или надлежащим образом удостоверенная копия (ксерокопия) акта.

Заявление о проверке нормативных правовых актов подлежит оплате государственной пошлиной по ставкам исковых заявлений неимущественного характера — десятикратном размере минимального размера оплаты труда[88].

3. В практике арбитражных судов и судов общей юрисдикции возникал вопрос о возможности приостановления действия основного нормативного акта по ходатайству заинтересованных лиц. Суды, как правило, отклоняли такие ходатайства, совершенно справедливо отмечая, что временное приостановление действия нормативного правового акта относится к исключительной компетенции нормотворческого органа[89].

Новый АПК утвердил положение, согласно которому подача заявления не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Такой акт не может быть приостановлен ни по ходатайству сторон, ни по инициативе арбитражного суда, в том числе и в качестве обеспечительной меры (гл. 8 АПК).

Статья 194. Судебное разбирательство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов федерального уровня в соответствии с ч. 2 ст. 34 АПК рассматриваются Высшим Арбитражным Судом РФ, а иных актов — арбитражными судами субъектов РФ в соответствии с общим правилом территориальной подсудности, т. е. по месту нахождения органа (должностного лица), принявшего оспариваемый нормативный акт (ст. 35 АПК).

Дела о нормоконтроле рассматриваются коллегиально в составе трех профессиональных судей (ч. 2 ст. 17 АПК) в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу в окончательной форме.

2. Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этих дел: отсутствием спора о субъективных правах и обязанностях, а также отсутствием, как правило, необходимости установления фактических обстоятельств, не связанных с законностью проверяемого акта, и т. д.

В состав заинтересованных участников процесса, тех, кого принято именовать лицами, участвующими в деле, входят субъекты, оспаривающие нормативный акт (граждане и организации, прокурор, органы государственной власти и местного самоуправления и др.), а также органы или должностные лица, издавшие оспариваемый нормативный акт.

В целях обеспечения законности по делам об оспаривании нормативных правовых актов, возбужденным не по инициативе прокурора, последний может вступить в дело на любой его стадии. Вступивший в дело прокурор обладает процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

Некоторая сложность в определении состава лиц, участвующих в деле, возникает в тех случаях, когда субъект, принявший нормативный акт, не совпадает с лицом, его подписавшим. Это касается главным образом тех нормативных актов, которые нуждаются в промульгации (законы субъектов Федерации, акты представительных органов самоуправления и др.). В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим нормативный акт, например законодательным органом субъекта Российской Федерации, губернатора, который подписал и обнародовал оспариваемый закон? Как представляется, данное должностное лицо нет необходимости привлекать для участия в деле на стороне органа, принявшего нормативный акт, но оно должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица. Вступление в процесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе арбитражного суда или по их собственной инициативе.

Заявитель, орган, принявший оспариваемый акт, а также иные заинтересованные лица извещаются арбитражным судом о времени и месте судебного заседания. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела независимо от причин их неявки.

3. Арбитражный суд может признать явку в судебное заседание заявителей и других заинтересованных лиц обязательной. Это касается и представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов или должностных лиц, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Представители указанных органов вызываются в судебное заседание для дачи объяснений. В случае неявки они могут быть подвергнуты судебному штрафу в порядке и размерах, установленных в гл. 11 АПК (см. комментарий к ст. 119, 120 АПК).

4. В ч. 4 ст. 194 АПК указывается содержание судебной проверки оспариваемого нормативного правового акта. Оспариваемый акт проверяется на соответствие федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, во-первых, по содержанию правовых норм, а во-вторых, с точки зрения нормотворческих полномочий органа или лица, принявшего данный акт. Нормотворческие полномочия проверяются арбитражным судом на предмет соответствия установленному законодательством порядку разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, между федеральными и региональными государственными органами, а также между государственными, муниципальными или иными органами (должностными лицами).

5. В ч. 5 комментируемой статьи устанавливаются пределы проверки арбитражным судом оспариваемого нормативного правового акта. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного акта, а также выдвинутыми заявителем в ходе судебного заседания, и проверяет спорные положения в полном объеме. Это означает наличие у суда права выйти за пределы основания требования заявителя и независимо от его доводов окончательно решить спор о законности спорного нормативного акта или его отдельных положений. Необходимость проверки оспариваемых положений в полном объеме не дает суду права выходить за пределы предмета требований заявителя. Арбитражный суд не вправе проверять правовые нормы, которые заявителем не оспаривались.