Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) - А Власов

о ликвидации юридических лиц по основаниям, предусмотренным законодательством, когда соответствующие требования предъявляются уполномоченными на то государственными органами (п. 16 ст. 31 НК; п. 3 ст. 26 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ; п. 2 ст. 14 Федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ; п. 6 ст. 51 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ);

о прекращении размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды (п. 3 ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ);

о приостановлении или прекращении деятельности юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами (п. 1 ст. 29 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ);

об аннулировании лицензий (п. 1 ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ; п. 3 ст. 20 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ);

об обратном взыскании неосновательно списанных средств в порядке формирования обязательных резервов кредитных организаций в Банке России (ст. 38 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ);

об обратном взыскании неосновательно взысканных соответствующими органами сумм штрафов, пеней и иных санкций, исполнительного сбора и расходов по совершению исполнительных действий.

Данный перечень не является исчерпывающим. Арбитражные суды рассматривают и другие дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к их ведению федеральными законами и не подпадающие под действие гл. 23–26 АПК.

Такие дела рассматриваются по правилам гл. 22 АПК, поскольку иное не установлено Кодексом.

Таким образом, в структуре разд. III АПК гл. 22 выполняет две функции.

Во-первых, она устанавливает общие правила рассмотрения всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, т. е. общие правила административного судопроизводства, как оно определяется Кодексом.

Во-вторых, гл. 22 АПК содержит особенности рассмотрения дел административного судопроизводства, не указанных в гл. 23–26 Кодекса.

В то же время следует учитывать, что ч. 1 ст. 189 АПК устанавливает соотношение только между административным и исковым производствами. Правила искового производства признаются имеющими общий характер по отношению к административному. Между тем общие правила судопроизводства в арбитражных судах содержатся не только в разд. II Кодекса («Производство в арбитражном суде первой инстанции. Исковое производство»), но и прежде всего в разд. I «Общие положения».

В последнем также содержится ряд специальных положений, относящихся к рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в том числе особенности в рассмотрении некоторых категорий таких дел (ч. 4 ст. 4, ч. 2 и 3 ст. 17, ст. 29, ч. 2 ст. 34, ч. 6 ст. 38, ст. 45, ч. 2 ст. 46, ст. 52, 53, ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 66 АПК).

2. В АПК 1992 и 1995 гг. отсутствовал раздел, аналогичный разд. III действующего Кодекса. Согласно ранее действовавшему арбитражному процессуальному законодательству производство в арбитражном суде первой инстанции включало исковое производство, производство по делам о несостоятельности (банкротстве) и производство по делам об установлении юридических фактов. Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматривались арбитражными судами в порядке искового производства, хотя и с некоторыми особенностями (ч. 1 ст. 53, ч. 1 ст. 14, ст. 132 АПК 1995 г.).

Из содержания гл. 22–26 АПК видно, что основная общая идея, повторяющаяся в каждой из глав разд. III Кодекса, заключается в том, что все дела, возникающие из властеотношений, также рассматриваются по общим правилам искового производства. Это и естественно, ведь юридическая природа дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (как и дел искового производства), заключается в том, что при их рассмотрении суд разрешает спор о праве, который отсутствует в делах особого производства. Материально-правовым отличием такого спора является то, что это спор между носителями публичного и частного интересов. Однако неравенство субъектов такого спора в материально-правовом отношении никак не влияло на эффективность защиты их прав в арбитражных судах в силу независимости суда, состязательности процесса, процессуального равноправия сторон и не требовало создания каких-либо компенсирующих процессуальных механизмов, значимость которых порой сильно преувеличивается. Напротив, сохранение некоторых из таких механизмов Кодексом совершенно обоснованно признано ненужным, о чем свидетельствует, например, отказ от коллегиального рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов (ч. 1 ст. 200 АПК).

Выделение производства по делам, возникающим из властеотношений, в особый раздел, наименование его административным судопроизводством имеет в значительной степени вынужденный характер.

Это связано с правовыми позициями Конституционного Суда РФ по вопросам о возможности и порядке рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, дел об административных правонарушениях (см. постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П[77] и от 28 мая 1999 г. N 9-П[78]) и вступлением в силу нового КоАП.

3. Изъятия (исключения и дополнения) из правил искового производства дел административного судопроизводства делятся на две группы. Во-первых, это изъятия, которые установлены непосредственно в гл. 22–26 Кодекса. Во-вторых, это изъятия, которые могут содержаться в других федеральных законах, устанавливающих иные правила административного судопроизводства (см. комментарий к гл. 25 АПК).

Отчасти это связано с тем, что некоторые из таких общих особенностей вынесены в разд. I АПК. К ним относятся запрет на участие арбитражных заседателей в рассмотрении дел, указанных в разд. III АПК (ч. 3 ст. 17 АПК), а также возможность истребования по инициативе суда доказательств от государственных и иных органов в случае их непредставления последними (ч. 5 ст. 66 АПК).

Последнее положение конкретизировано в гл. 24–26 разд. III АПК как право суда по собственной инициативе истребовать доказательства от государственных и иных органов при недоказанности ими оснований издания оспариваемого ненормативного акта, совершения действий (бездействия), нарушающих права и интересы граждан и юридических лиц в сфере предпринимательской деятельности (ч. 6 ст. 200 АПК), а также от административных органов, составивших протокол об административном правонарушении (ч. 5 ст. 205 АПК) либо вынесших решение о привлечении к административной ответственности (ч. 5 ст. 210 АПК), контрольных органов, истребующих обязательные платежи и взыскивающих санкции (ч. 5 ст. 215 АПК), в случае, если указанные органы не представили необходимых доказательств для вынесения решения.

Общей особенностью для всех дел разд. III является то, что эти дела инициируются подачей не иска, а заявления (ч. 4 ст. 4 Кодекса). Соответственно формально в этих делах нет истца и ответчика, а есть лишь лица, обращающиеся в арбитражный суд с заявлениями в предусмотренных АПК и иными федеральными законами случаях, и лица, вовлекаемые в процесс по этим заявлениям.

Кодекс не дает прямого ответа на вопрос о том, как именуются лица, к которым обращено соответствующее правовое требование по делам, возникающим из публичных правоотношений, и соответственно каковы их процессуальное положение, объем процессуальных прав и обязанностей.

В гл. 5 АПК определен круг лиц, участвующих в деле, и особенности процессуального положения каждого из них. В ст. 40 АПК указывается, что лицами, участвующими в деле, являются, в частности, заявители и заинтересованные лица — по делам особого производства, по делам о несостоятельности (банкротстве) и в других случаях, предусмотренных Кодексом. Можно ли, основываясь на этой формулировке, сделать вывод о том, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, лиц, к которым обращено требование заявителя (ответчики в исковом производстве), следует считать «заинтересованными лицами»?

Полагаем, что ответ должен быть отрицательным. Фигура «заинтересованного лица» (в отличие от стороны спора) присутствует в делах, где отсутствует спор о праве. Поэтому ст. 40 АПК и не упоминает о заинтересованных лицах как о лицах, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений.