Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие - Денис Шевчук

В арсенале средств, применяемых конгрессом для контроля за деятельностью аппарата исполнительной власти в рамках системы «сдержек и противовесов», особое место занимают его рассле-довательские полномочия. Эти полномочия относятся к числу подразумеваемых и не могут быть выведены из какого-либо конкретного положения конституции. Хотя конституция и отцы-основатели нигде не упоминают о расследовательских полномочиях законодательной власти, фактически этим правом в той либо иной мере располагали еще колониальные законодательные собрания. Оно было заимствовано из парламентской практики Британии. В американской литературе в настоящее время почти не ставится под сомнение тот факт, что «конституция предоставляет конгрессу подразумеваемое полномочие проверять деятельность исполнительной ветви власти»^. Обратная сторона этого полномочия конгресса – о бязанность исполнительной власти предоставлять законодателям требуемую ими информацию – ожесточенно отрицалась администрацией Р. Никсона в период «уотергейтского кризиса». Позиция Белого дома сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти позволя ет президенту и его агентам удержать любую информацию, хотя сама привилегия исполнительной власти имеет такую же базу в писаной конституции, что и расследовательские полномочия конгресса. Когда генеральный атторней Ричард Кляйндинст был вызван в апреле 1 973 г. на совместное заседание трех подкомитетов сенатского комитета по правительственным операциям и юридического комитета, то он заявил, что «доктрина разделения властей предоставляет президенту конституционное право по своему усмотрению удерживать опр еделенные документы и информацию, находящуюся в его владении или во владении исполнительной ветви власти, от насильственных процессов законодательной либо судебной ветви правительства, если он полагает, что раскрытие повредит должному осуществлению его к онституционных функций»^. Сейчас, конечно, политический климат другой, нет уотергейтского ожесточения в отношениях всех трех властей, но, как говорят англичане, «под пеплом всегда есть огонь». Расследовательские полномочия к настоящему времени признаны конституционными в ряде решений Верховного суда. Так, в решениях по делам Соединенные Штаты против Рамли (1953) и Уоткинс против Соединенных Штатов (1957) было записано, что «важной обязанностью представительного органа является усердное наблюдение за всеми делами правительства». Суд отметил, что «право конгресса на проведение расследований… охватывает проверку департаментов Федерального правительства с целью выявления коррупции, неэффективн ости и расточительства». В этих решениях развивалась идея о том, что без расследовательских полномочий конгресс не сможет должным образом осуществлять свои конституционные права и обязанности. Без получения необходимой информации, отмечали судьи, нельзя принимать законы, отменять законы, ассигновать деньги, утверждать президентские назначения, ратифицировать договоры и т. д. «Если конгресс не будет расследовать деятельность исполнительной ветви власти, – заключает Дж. Гамильтон, – он не сможет информирова ть народ о состоянии дел в его правительстве. Короче, лишить конгресс права расследовать – это значит кастрировать его»^. Значительными являются систематические расследования, осуществляемые комитетами и подкомитетами конгресса. Достаточно вспомнить весьма эффективную деятельность сенатского Особого комитета по расследованию президентских избирательных кампаний, возглавляем ого сенатором Сэмом Эрвином, который расследовал «уотергейтский скандал». Широкую известность получила деятельность юридического комитета палаты представителей, которая завершилась принятием статей импичмента, т. е. обвинением президента Р. Никсона в сове ршении преступлений и правонарушений. В 1975–1976 гг. особые комитеты палаты представителей и сената расследовали деятельность Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Управления военной разведки, Агеетстаа национальн ой безопасности. Эти расследования завершились скандальными разоблачениями – подготовка заговоров с целью убийства лидеров иностранных государств, запугивание американских граждан, а также совершение иных правонарушений и преступлений. Для оценки подлинного значения расследовательских полномочий конгресса, практики их осуществления и конечных результатов необходимо принять во внимание ряд весьма существенных обстоятельств. Во-первых, человеческие ресурсы, которыми располагает конгресс при проведении расследований, весьма ограничены. Они состоят из 535 членов обеих палат конгресса, 1600 технических помощников и экспертов, обслуживающих конгрессменов, и небольшого штата ведо мства генерального контролера. Им противостоит громадный федеральный бюрократический аппарат, в состав которого входит более 5 млн. гражданских и военных служащих. Эти люди заняты в огромном количестве федеральных исполнительных агентств и иных бюрократи ческих ведомств, нередко делающих свою работу независимо как от конгресса, так и от президента. Во-вторых, любое расследование каких-либо подразделений исполнительной ветви власти, предпринимаемое комитетами конгресса, означает прежде всего получение соответствующей информации о деятельности подлежащих расследованию ведомств. Получение же такой инф ормации сопряжено с большими трудностями. Для того чтобы уклониться от предоставления информации комитетам конгресса, федеральная бюрократия прибегает к различным приемам. «Хитроумный бюрократ знает множество путей, чтобы уклониться от раскрытия фактов»^. Великолепно действует обыкновенная хрест оматийная волокита. Часто федеральная бюрократия снабжает конгресс искаженной или просто фальсифицированной информацией. Можно завалить рассле-довательский комитет избыточной и сознательно усложненной информацией, что фактически равносильно отказу в пред оставлении информации. Нельзя забывать о том, что в эпоху научно-технической революции деятельность многих исполнительных агентств специализирована. Но даже в тех случаях, когда член расследовательского комитета обладает специальными знаниями, это ему ма ло помогает, так как эксперты-бюрократы всегда могут обвести его вокруг пальца. В американской литературе отмечалось, что всякий раз, когда конгрессмен пытался вторгнуться в сферу таких военных секретов, как производство современного ядерного и ракетного оружия, «он рисковал оказаться в положении самонадеянного и невежественного дурака»". Отсутствие достаточного персонала, затруднения, связанные с получением информации, недостаток экспертов в соответствующих областях резко снижают эффективность применения расследова-тельских полномочий конгрессом, но отнюдь не превращают их в бесполезный атрибут. Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По констипуции импичмент представляет собой особую судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Следовательно, эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства. Исключаются из круга субъектов импичмента также депутаты палаты представителей и сената, так как разд. 5 ст. 1 предписывает: «Каждая палата является судьей правомерно сти выборов, результатов голосования и квалификаций своих собственных членов… Каждая палата… может наказывать своих членов за недостойное поведение и с согласия двух третей исключить их из своего состава». Процедура импичмента не применяется к частным лицам, однако находящееся в отставке должностное лицо не пользуется иммунитетом от импичмента за действия, совершенные им во время пребывания в должности^. Весьма скудная практика показывает, что фактически п роцедура импичмента применялась или возбуждалась только в отношении президентов и федеральных судей. До сих пор ни теория, ни практика не решили окончательно вопроса об основаниях для привлечения к суду импичмента. Согласно разд. 4 ст. II конституции такими основаниями являются «измена, взяточничество или другое тяжкое уголовное преступление или мисдими нор». Из этого перечня преступлений, подлежащих наказанию по суду импичмента, конституцией определяется только измена. Разд. Зет. Ill гласит: «Измена Соединенным Штатам состоит только в начале войны против них, в присоединении к их врагам, в оказании им помощи и услуг». Понятие «взяточничество» никогда не вызывало сомнений, так как оно достаточно однозначно истолковано в американском праве. Более сложно обстоит дело с понятием «тяжкое уголовное преступление или мисдиминор». Сюда относятся: злоупотребление вверенными сум мами, злоупотребление официальной властью, небрежение должностными обязанностями, посягательство на законодательные прерогативы или их оскорбление и коррупция. В американской литературе неоднократно высказывались мнения о том, что конституционные основания импичмента, даже при их точной интерпретации, нельзя считать исчерпывающими. Эти основания сводятся только к уголовным преступлениям. Однако возможны ситуаци и, когда импичмент может быть возбужден за действия, не содержащие в себе состава преступления. Многие американские юристы полагают, что основанием для возбуждения импичмента может послужить любой поступок президента, подрывающий доверие к федеральному п равительству^. Некоторые авторы считают, что для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности, дурном управлении, моральном несоответствии занимаемой должности. Интересные мнения были высказаны в редакционной статье газеты «Нью-Йорк тайме» в разгар «уотергейтского скандала»: «Преступления, за которые должностное лицо может быть привлечено к ответственности в порядке импичмента, подразделяются на две основные категории: это политические преступления, сопряженные с антиконституционным злоупотреблени ем президентской властью или антиконституционным ограничением прерогатив конгресса, и преступления, которые носят скорее уголовный характер и касаются таких правонарушений, которые – если бы речь шла об обычном гражданине – могли бы повлечь за собой угол овное преследование, но, когда речь идет о президенте США, влекут за собой импичмент»^. По смыслу сказанного газета отнюдь не исключает возможности возбуждения импичмента по моральным основаниям. В истории США лишь два президента стали объектами применения процедуры импичмента. Президент Эндрю Джонсон был предан суду импичмента в 1867 г. палатой представителей на том основании, что он попытался отстранить от должности военного министра Эдвина Стэнтона в нарушение положений Акта о продолжительности пребывания в должности 1867 г., который впоследствии был п ризнан неконституционным. Для признания Э. Джонсона виновным в сенате не хватило одного голоса. Уже тогда подобное обвинение не рассматривалось как чисто уголовное преступление. Член палаты представителей Джон Брингэм, возглавлявший группу инициаторов им пичмента, писал в 1868 г.: «Достаточным для импичмента тяжким преступлением или мисдиминором является такой, который по своей природе и последствиям подрывает основные и существенные принципы правительства или причиняет значительный вред публичным интере сам и, таким образом, может состоять в нарушении конституции, закона, официальной присяги, обязанностей, совершенных посредством действия или бездействия или, без нарушения позитивного права, посредством злоупотребления дискреционными полномочиями из низ менных побуждений или для низменных целей»^. Речь, следовательно, идет не об обычных тяжких преступлениях и мисдиминорах, подсудных судам общей юрисдикции, а об особых преступлениях и мисдиминорах, сопряженных с посягательством на конституционную и обычн ую законность и другие объекты, перечисленные в вышеприведенной цитате. Особенно интересна последняя часть цитаты, где говорится о тяжких преступлениях и мисдиминорах, не сопряженных с нарушениями позитивного права. Таким образом, имеются в виду все-таки моральные проступки. Достаточный материал для размышления об основаниях импичмента дает деятельность юридического комитета палаты представителей, которая сформулировала статьи импичмента в отношении президента Ричарда Никсона. Как отмечает Л. Трайб, «эти три предложенные ста тьи импичмента, одобренные комитетом 27, 29 и 30 июля 1974 г., представляют собой специфическую иллюстрацию современного понимания того, что составляет тяжкое уголовное преступление и мисдиминоры»^. Юридический комитет пришел к убеждению, что президент Н иксон заслуживает «импичмента, суда и отстранения от должности», потому что он препятствовал отправлению правосудия, а также лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия по «уотергейтскому делу», пытался прикрыть, защитить и избавить от ответственности обвиняемых, скрывал их незаконную тайную деятельность. Во в торой статье импичмента юридический комитет обвинил Р. Никсона в том, что он в нарушение своей конституционной присяги и вопреки своему конституционному долгу «заботиться о том, чтобы законы должным образом исполнялись», «пытался в нарушение конституцион ных прав граждан получить через Управление по внутренним доходам конфиденциальную информацию… для целей, не предусмотренных законом…»; в нарушение конституционных прав граждан в незаконных целях использовал Федеральное бюро расследований, Секретную с лужбу и других должностных лиц; создал секретное разведывательное подразделение в ведомстве президента, которое частично финансировалось за счет фондов избирательной кампании и занималось тайной противозаконной деятельностью, препятствовало отправлению п равосудия; незаконно использовал свои полномочия для вмешательства в деятельность исполнительных агентств; препятствовал законным расследованиям, проводимым исполнительными, судебными и законодательными органами. В третьей статье импичмента юридический комитет установил, что президент Р. Никсон отказался предоставить этому комитету требуемую им информацию и документацию, не подчинился судебным повесткам и тем самым помешал палате представителей осуществлять свои конституционные функции по преданию его суду импичмента. Таким образом, только в ст.1 и частично ст. П импичмента содержатся обвинения, которые могут рассматриваться как нарушение президентом федерального уголовного законодательства. В общих чертах процедура импичмента определяется ст. 1 конституции. В разд. 2 сказано, что только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента. Более подробно говорится об импичменте в разд. 3: «Сенату принадлежит исклю чительное право рассмотрения всех обвинений в порядке импичмента. Заседая с этой целью, они (сенаторы) приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда судят Полный текст статей импичмента президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; и ни одно лицо не может быть признано виновым без согласия двух третей присутствующих членов. Приговор по делам импичмента не может идти дальше отстранения от должности и лишения права зани мать и исполнять какую-либо почетную, доверительную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов; однако осужденный, несмотря на это, может подлежать и должен подчиниться обвинению, суду, приговору и наказанию в соответствии с законом». Процедура импичмента президента, вице-президента и других федеральных должностных лиц начинается с внесения в палату представителей резолюции об импичменте. Такая резолюция передается либо в юридический комитет палаты, либо в специальный комитет, который рассматривает предъявленные обвинения с точки зрения их значимости и обоснованности. Если комитет одобряет резолюцию, он передает ее на рассмотрение самой палаты представителей, которая в качестве «Великой общенациональной камеры предания суду» простым большинством голосов принимает статьи импичмента и направляет их сенату для решения дела по существу. Сенат не может отклонить статьи импичмента, он обязан принять дело к рассмотрению в качестве «Высокого суда импичмента». В случае рассмотрения дела през идента председательствует в сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Правила процедуры, которая в целом аналогична судебной, устанавливаются председателем, но могут быть изменены по решению большинства сенаторов. Президент и другие лица, подлежащие импичменту, могут сами присутствовать в сенате при судоговорении либо их представляют атторнеи. После рассмотрения доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сторон сенат тайным голосованием решает вопрос о виновности. Для вынесе ния обвинительного вердикта необходимо две трети голосов присутствующих и голосующих сенаторов. Наказание в случае признания виновным состоит в отстранении от должности, но осужденный затем может быть привлечен к ответственности судами общей юрисдикции. На всех федеральных должностных лиц, подвергнутых суду импичмента и признанных виновными, не распространяется президентское право помилования. Кроме того, это право применяется только к тем лицам, в отношении которых вынесен приговор судом общей юрисдикц ии. С этой точки зрения представляет интерес странное и неконституционное решение, принятое президентом Дж. Фордом 8 сентября 1974 г. Оно «обрушилось, как бомба, на сонную американскую публику». Дело в том, что в ходе слушаний и расследований «уотергейтского дела» выяснилось, что Р. Никсон соверш ил значительное число не только должностных злоупотреблений, но и самых ординарных уголовных преступлений. В связи с этим возник вопрос о привлечении его к судебной ответственности в общем порядке вне зависимости от того, будет он признан виновн ым сенатом или нет. Вынужденный уход в отставку Р. Никсона с должности президента пресек процедуру импичмента, но оставил открытым вопрос об его уголовной ответственности. Будучи вице-президентом, а также после вступления в должность президента, Дж. Форд высказывался против помилования Р. Никсона, ссылаясь на то, что «американский народ этого не потерпит». На своей пресс-конференции 28 августа 1974 г. Дж. Форд в полном соо тветствии с американским конституционным правом заявил, что вопрос о помиловании Р. Никсона не может быть решен до тех пор, пока суд не предпримет в отношении него соответствующие действия. И тем не менее спустя десять дней он вопреки конституции своим р ешением освободил Р. Никсона от имеющей быть уголовной ответственности. Это короткое и скандальное решение заслуживает того, чтобы привести его полностью: «Я, Джеральд Р. Форд, президент Соединенных Штатов, согласно праву помилования, предоставленного мн е статьей 11 разд. 2 конституции, предоставляю полное, неограниченное и абсолютное помилование Ричарду Никсону за все преступления против Соединенных Штатов, которые он, Ричард Никсон, совершил, или мог совершить, или принимал в них участие в период с 20 января 1969 до 9 августа 1974 года» "'. Трудно сказать, станет ли это беспрецедентное решение образцом для других президентов при аналогичных ситуациях и как оно будет истолковано кругом лиц, к которым оно может быть применено. Во всяком случае оно является не только свидетельством недальновид ности Дж. Форда, но и лишним доказательством того, что президенты могут принимать самые неожиданные решения, нимало не согласующиеся с Основным законом.