Актуальные проблемы Европы №4 / 2012 - Тамара Кондратьева

Примечательно, что многие европейские печатные издания поддержали Рим. В частности, немецкая газета консервативного толка «Вельт» (Die Welt) так прокомментировала ситуацию: «Министр иностранных дел Германии одним из первых приветствовал восстания в арабском мире. Но нельзя аплодировать освободительным революциям, а затем укрываться от их негативных последствий. Италия и Мальта не должны в одиночку расплачиваться за негативные последствия тех изменений, которые в длительной перспективе отвечают интересам всей Европы. Было бы хорошо, если бы Северная Европа проявила великодушие в данном вопросе. Большая проблема для Италии и Мальты становится несерьезной, если ответственность за ее решение берут на себя 27 государств» [Wergin С., 2011]. Немецкий политический еженедельник «Шпигель» отметил, что наплыв нелегальных иммигрантов стал еще одним яблоком раздора в переживающей ныне кризис европейской семье наряду с вопросами финансово-экономического регулирования и военной операцией в Ливии. «Но из всех европейских споров этот, вероятно, будет решить сложнее остальных. Иммиграция – это проблема, которая оказывает большое влияние на избирателей во всех государствах – членах ЕС, что подтверждается подъемом правых популистских партий во Франции, Нидерландах, Швеции, а сейчас еще и в Финляндии. Национальные интересы взяли верх над коллективной солидарностью» [Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011]. По существу, эти высказывания соответствуют общему настрою граждан европейских государств, что подтверждают приведенные выше данные опросов общественного мнения: их отношение к наплыву нелегальных иммигрантов и беженцев из Северной Африки оказалось менее радикальным, нежели позиция, занятая национальными политическими элитами, которые в значительной степени действовали по инерции, отказываясь от гибкого подхода к проблеме.

26 апреля 2011 г. Н. Саркози посетил Рим. По окончании встречи председатель Совета министров Италии и президент Франции подписали совместное послание, адресованное президенту Евросовета Х. Ван Ромпею и председателю Комиссии Ж.М. Баррозу, в котором излагалось их видение возможного урегулирования кризиса. В письме подчеркивалось, что «массовый приток мигрантов, особенно ударивший по некоторым государствам-членам, является вызовом для всех других партнеров» и, более того, он может поставить под угрозу «одно из важнейших достижений европейской интеграции» – свободу перемещения граждан в пределах Шенгенской зоны [Lettera congiunta… 2011]. С учетом данных обстоятельств необходимо внести поправки в коммунитарное законодательство, в частности, предусмотрев возможность временного восстановления контроля на внутренних границах в случае возникновения особых трудностей в охране внешних границ, а также создание к концу 2012 г. общеевропейской системы предоставления убежища. Италия и Франция также предложили подписать универсальное соглашение со странами Северной Африки в области регулирования миграционных потоков и реадмиссии, добросовестное соблюдение которого вознаграждалось бы мощной поддержкой со стороны ЕС [Lettera congiunta… 2011]. С. Берлускони и Н. Саркози, кроме того, призвали ЕС к выработке правил по упрощению процедур передвижения людей в Средиземноморском регионе, расширению функций агентства Фронтекс и более эффективному противодействию организованной преступности. Импульс всему этому должен был придать саммит Европейского совета в июне 2011 г.

12 мая 2011 г. состоялось внеочередное заседание Совета министров внутренних дел и юстиции государств – членов ЕС, на котором было принято решение продолжить пилотный проект [20] по эвакуации нелегальных иммигрантов с Мальты: более 300 иностранцев, высадившихся незаконно на острове, были направлены в 12 государств – членов ЕС, а также в Норвегию, Швейцарию и Лихтенштейн. Министр внутренних дел Республики Мальта К.М. Бонничи назвал данный проект «прогрессом», но отметил, что «еще многое предстоит сделать» [Over 300 refugees… 2011]. Кроме того, было принято решение о дополнительном выделении Италии из европейских фондов от 15 млн. до 25 млн. евро для урегулирования чрезвычайной ситуации.

В свою очередь, Рим продолжил односторонние усилия по преодолению кризиса. 17 июня 2011 г. Италия признала Переходный национальный совет (ПНС) Ливии в качестве единственного легитимного органа власти в стране, несмотря на полномасштабную гражданскую войну. Премьер-министр и министр иностранных дел Ливии М. Джибриль заявил, что ПНС намерен соблюдать договоры, подписанные предшествующим правительством с Римом (действие итало-ливийского Договора 2008 г. было действительно возобновлено в декабре 2011 г.). Стороны заключили соглашение, в соответствии с которым предполагалось осуществлять совместное регулирование миграционных потоков и репатриацию нелегалов. Оно было раскритиковано итальянской общественностью в связи с тем, что ПНС контролировал на тот момент лишь часть территории страны (Киренаику), а основной поток мигрантов шел из Триполитании, находившейся в то время под контролем М. Каддафи, т.е. подписание подобного соглашения было практически бесполезным. Более того, репатриация в Ливию противоречила бы положениям международного права, так как государство было охвачено военными действиями и не могло рассматриваться в качестве «нейтрализованной зоны». Кроме того, в Ливии, не являющейся участницей Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г., отсутствовали гарантии соблюдения прав перемещенных лиц в случае их возвращения в страну.

23 июня 2011 г. правительство С. Берлускони приняло законопроект № 89, увеличивший максимальный срок пребывания нелегалов в центрах идентификации и высылки с 6 до 18 месяцев. Таков был ответ итальянских национальных властей на решение Суда ЕС от 28 апреля 2011 г. о том, что положение «Пакета мер в области безопасности» 2009 г., приравнивающее нелегальный статус иммигранта к уголовному преступлению с наказанием до четырех лет лишения свободы, противоречит директиве Совета 115/2008 и, следовательно, не может применяться на практике.

5 августа 2011 г. в Италии вступил в силу Закон № 181 о репатриации нелегальных иммигрантов в соответствии с директивой 115/2008. 12 сентября Италия и Тунис подписали экстренный план по репатриации. В целом с 6 апреля по 9 октября 2011 г. было репатриировано более 3,3 тыс. тунисцев [Rimpatriate… 2011]. 6 октября председатель Совета министров С. Берлускони подписал указ о продлении на шесть месяцев временных видов на жительство. Таким образом, 5 тыс. магрибианцев получили возможность остаться в Италии. Принимая во внимание тот факт, что изначально число реципиентов было значительно больше, предполагается, что остальные попросту рассеялись по Европе. Законом № 235 от 8 октября 2011 г. итальянское правительство продлило режим чрезвычайного положения до 31 декабря 2012 г.

Заявления европейских лидеров о возможности введения контроля на внутренних границах широкой поддержки граждан не получили. Пограничный контроль, восстановленный правоцентристским правительством Дании под давлением Датской народной партии в июле 2011 г., после парламентских выборов в октябре 2011 г. и прихода к власти левоцентристской коалиции во главе с Х. Торнинг-Шмидт, был отменен. Более того, новое правительство провело реформу миграционного законодательства, упростив процедуру получения вида на жительство, упразднив министерство иммиграции и распределив его полномочия между другими «традиционными» ведомствами – юстиции и социальной политики.

Европарламент, со своей стороны, принял резолюцию, осуждающую меры по восстановлению контроля на внутренних границах (июль 2011 г.). В связи с этим депутаты предложили ввести новый механизм постоянного наблюдения за любыми подобными попытками со стороны национальных правительств, а также выработать процедуру оказания помощи государствам-членам, сталкивающимся с резким ростом давления на внешних границах. В результате в сентябре 2011 г. Еврокомиссия представила конкретные предложения по затронутой проблематике. Для контроля над добросовестным соблюдением шенгенского законодательства предполагается периодически направлять наблюдателей от Комиссии, а также экспертов и представителей Фронтекс в государства-члены. В случае выявления определенных недостатков они должны обозначить методы их устранения, а национальные правительства – представить соответствующий план действий. Кроме того, по предложению Комиссии дважды в год предполагается проведение дебатов в Совете ЕС и Европейском парламенте относительно эффективности функционирования Шенгенской зоны. Предложено внести изменения и в процесс принятия решения о введении контроля на внутренних границах. В том случае, если речь идет о каких-либо заранее известных масштабных событиях, например политических или спортивных мероприятиях, решение должно приниматься на уровне ЕС квалифицированным большинством по предложению Комиссии. Страны-члены могут вводить контроль на внутренних границах в одностороннем порядке только в случае непредвиденной чрезвычайной ситуации и на срок, не превышающий пять дней, например, при массовом притоке нелегальных мигрантов или лиц, подающих прошение об убежище, не имеющее достаточных под собой оснований. Решение о его продлении принимается на наднациональном уровне. Если страна-член не в состоянии обеспечить контроль на внешних границах, институты и органы ЕС (Комиссия, Фронтекс, Европол), а также другие государства-члены обязаны оказать ей соответствующую финансовую и материально-техническую поддержку.