Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

Существует немало источников, в которых содержатся только административно-процессуальные нормы. Например, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит административно-процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию гражданами соответствующего конституционного права. Чисто процессуальными являются утвержденные Правительством РФ Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации. Приведенные примеры выбраны не случайно. Сторонникам единого процессуального регулирования предлагается попробовать создать единые правила хотя бы для названных видов деятельности.

Чаще всего и материально-правовые, и административно-процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП РФ, федеральных законах о воинской службе, лицензировании.

Четвертая особенность административно-процессуального права состоит в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права . Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданское процессуальное право.

Административно-процессуальное право состоит из очень большого числа разнообразных норм. Среди них можно выделить общие и специальные .

По содержанию административно-процессуальные нормы делятся на:

обеспечивающие административное правотворчество;

обеспечивающие оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации;

обеспечивающие административную юрисдикцию;

не относящиеся ни к одному из административных процессов.

Данная группа норм имеет место в связи с тем, что частичное процессуальное регулирование еще не означает появление полной процессуальной формы, а значит, соответствующая деятельность не может быть названа процессуальной. Так, хотя и есть некоторые административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок сдачи экзаменов, применения огнестрельного оружия, наложения дисциплинарных взысканий на студентов, такую деятельность нельзя считать процессуальной, так как она не имеет развернутой процессуальной формы.

Существует еще и пятая группа административно-процессуальных норм. Это пока небольшое число норм, регулирующих административное судопроизводство (например, ст. 23.1, 30.11 КоАП РФ). Пока нет кодекса административного судопроизводства, однако хочется надеяться, что такой федеральный закон все же будет принят.

Стоит отметить активность парламентариев некоторых стран СНГ, где в настоящее время уже приняты и действуют кодифицированные акты об административном судопроизводстве. Речь идет прежде всего об Украине, где в настоящее время действует Кодекс Украины об административном судопроизводстве. В Грузии с 1 января 2000 года вступил в силу Административно-процессуальный кодекс Грузии.

15.4 Общие стадии административных процессов

Административная деятельность осуществляется непрерывно. Несмотря на самые разнообразные отклонения, она подчиняется определенному ритму. Это проявляется в последовательном повторении одних и тех же стадий процесса. Для достижения целей субъект власти в определенной последовательности совершает ряд действий.

Важной особенностью процессов является стадийность: они состоят из ряда стадий, имеют ярко выраженный цикличный характер. Стадии следуют одна за другой, и предыдущая подготавливает последующую стадию. Как правило, новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена ранее начатая.

 Стадия – это относительно самостоятельная часть административной деятельности, необходимая для достижения общего результата.

Каждая стадия прежде всего характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий. На каждой стадии специфичны составы субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения (промежуточные, окончательные), совершаются разные действия.

С целью обеспечения объективного, целесообразного, законного использования властных полномочий во многих процессах предусмотрена «эстафета субъектов власти». Особенно ярко это видно на примере юрисдикционных действий: один субъект власти составляет протокол, другой выносит постановление, третий принимает решение по жалобе. Хочется также отметить, что на последующей стадии проводится «ревизия» поступивших материалов, проверка их качества. В результате устраняются недостатки или дела возвращаются на более ранние стадии.

Необходимым условием перехода от одной стадии к другой является наличие кроме фактического еще и процессуального основания (повода) – официального документа, содержащего информацию о фактическом основании необходимых властных действий. Например, дело об административном проступке можно рассматривать, если есть протокол, повод для пересмотра дела – жалоба.

Анализ административных процессов позволяет сделать вывод, что в них имеются как минимум три стадии : анализ ситуации, подготовка и принятие административного акта, исполнение правового акта.

Первая стадия называется по-разному (служебное расследование, регистрация вынужденных переселенцев, проверка поступивших жалоб и т. д.), но во всех случаях это время сбора необходимой информации, фиксирования ее на материальных носителях (составление документов), анализа и т. д. Очевидно, что без такой предварительной работы не может быть принят эффективный, законный акт.

Здесь мы сталкиваемся с одним из проявлений влияния процессуальной формы на реализацию власти. Чтобы эмансипировать субъекта власти от каприза, импровизаций, влияния эмоций, пристрастий и т. д., нормы права обязывают его взять объяснения, составить протокол, принять документы, провести экспертизу, получить заключение специалистов, обсудить и т. п., т. е. собрать и в соответствии с законом оформить необходимую информацию о фактическом положении дел и относящихся к делу правовых нормах, для подготовки и принятия публичной администрации. Возможны заявления о конфликте интересов, о самоотводах.

Первая стадия процесса – анализ ситуации, необходимый для подготовки решения (об утверждении, награждении, наложении взыскания, приеме, выделении и т. д.). Очевидно, что нельзя принять акт государственной администрации, не зная фактических обстоятельств, правовых норм.

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Около половины всех актов издаются по инициативе их авторов. Последние часто выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов и т. п. Поводом для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняются фактическое положение дел, проблемы, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных способов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

Вторая стадия – принятие решения – тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов издается единолично, а значит, главное на этой стадии – изучение и подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц – начало третьей стадии – стадии исполнения. Это делается путем персонального ознакомления (устно, путем высылки, вручения копий, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку и т. п.). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях).