Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие - Денис Шевчук

Генеральный совет департамента избирает из своего состава бюро и председателя совета сроком на 3 года. Главой департаментской администрации и исполнительным органом генерального совета является председатель. Он ведает исполнением решений генерального совета, осуществляет управление департаментским имуществом, распоряжается доходами департамента, руководит департаментской полицией. В регионах исполнительными органами региональных советов являются председатели региональных советов. Специфической особенностью местного управления в Италии является наличие у муниципальных советов коллегиальных административных органов общей компетенции – исполнительных джунт. Джунты избираются советами коммун, провинций и областей из числа советников. Они являются руководящими звеньями местной администрации. О своей деятельности джунта обязана сообщать на каждом заседании совета. Председатель областной или провинциальной джуты председательствует в совете, обнародует его акты, руководит повседневной а дминистративной работой. Совет коммуны избирает синдика, осуществляющего исполнительные функции и председательствующего в совете и в джунте. Синдик является высшим должностным лицом коммуны, а также представляет общегосударственную администрацию. Для ФРГ, как и для США, характерно существование нескольких типов муниципальной администрации. Система «совет – сильный бургомистр», принятая в Рейланд-Пфальце, в основном сходна с соответствующей системой США, однако бургомистр здесь избирается не насел ением, а общинным советом. В Баварии и Баден-Вюртемберге совет избирает председателя, а бургомистр, располагающий значительными полномочиями, избирается населением. В Гамбурге, Бремене и, как правило, Гессене и Шлезвиг-Голыптейне советы избирают коллегиальные исполнительные органы – магистраты в составе 6-12 членов, включая бургомистра. Магистрат вправе отменять решения совета, а бургомистр – решения магистрата. Система «совет – управляющий» (общинный директор), особенно характерная для земель Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вест фалия, повторяет в основных чертах соответствующую систему США. Управляющий назначается советом на срок от 8 до 12 лет. Он вправе приостанавливать решения совета. В уездах руководящими административными органами являются избираемые уездными советами управы в составе 5– 12 советников во главе со старостами. Кроме того, уездные советы иногда назначают управляющих, а в отдельных случаях управляющие избираются населением. В Японии муниципалитеты не имеют коллегиальных исполнительных органов общей компетенции. Глава местной администрации (в префектуре – губернатор, в общине – мэр) обладает значительной властью, ставящей его над муниципальным советом, и рассматривается как представитель правительства. Губернаторы и мэры, избираемые населением на четырехлетний срок, назначают и смещают руководящих чиновников муниципального аппарата, ведают составлением и исполнением бюджета, самостоятельно принимают решения по текущим вопросам управления, вправе налагать вето на решения собрания, для преодоления которого необходимо большинство в 2/3 голосов членов собрания. Глава местной администрации, если сочтет необходимым, вправе взять на себя функции собрания. В случае возникновения разногласий он может распустить собрание. Отстранить губернатора или мэра собрание может лишь большинством в 3/4 голосов. Споры между местными собраниями и их исполнительными органами могут разрешаться как в административном, так и судебном порядке. Для п остановки вопроса об отзыве губернатора или мэра избирателями требуется петиция, подписанная 1/3 избирателей. Наиболее стабильным и весьма существенным элементом местного управления является чиновничий аппарат – различные департаменты, бюро, комитеты и т. п. Ответственные чиновники местных органов назначаются и смещаются главой муниципальной администрации (мэром, управляющим, коллегиальным исполнительным органом) или советом. В ряде стран отдельные категории должностных лиц муниципалитетов избираются населением, что ставит их в независимое положение в отношениях с муниципальными советами. Эта система особенно р аспространена в США, где, например, в графствах путем выборов замещаются должности шерифа – руководителя местной полиции, коронера, выполняющего некоторые следственные функции, казначея и др. Казначей, клерк и некоторые другие чиновники городского управл ения в США избираются населением более чем в половине городов с населением свыше 5 тыс. человек.

В раде случаев установлен конкурсный порядок замещения должностей в муниципальном аппарате. В некоторых странах, например, во многих муниципалиггетах США, принята система, при которой партия, победившая на выборах, раздает муниципальные посты своим сторо нникам. Во многих странах широко распространены различные ассоциации служащих муниципальных органов. В современных условиях численность муниципальной бюрократии быстро возрастает, усиливаются ее позиции в механизме местного управления. Существующее в немногих странах (например, в 26 штатах США, в Японии) право отзыва выборных должностных лиц муниципалит етов избирателями в качестве средства влияния населения на местные дела применяется крайне редко.

§ 5. Отношения органов местного управления с центральной властью Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий. Однако централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти. Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония) этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, в Англии муниципальными органами ведает министерство охраны о кружающей среды, во Франции и Италии – министерство внутренних дел, в Японии – министерство по делам местного самоуправления. Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очер едь министерства финансов. В федеративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации. Так, в США контроль осуществляют по соответствующим отраслям департаменты и другие административные органы штатов, в ФРГ – пра вительственный аппарат земель. Вместе с тем федеральные правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность местных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выполнения правительственных требований. В ряде государств, например, в Италии, Японии, надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлен ии. Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов. В некоторых странах, например, в скандинавских, в Великобритании и др., контроль за законностью финансовой и иной деятельности органов местного управления осуществляют специальные относительно независимые контролеры-обмудсманы, возбуждающие вопрос об отв етственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и иных полномочий. Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от прави тельства. Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образо м нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода этого принципа используются, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издан ия правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые далеко выходят за рамки законов, подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления.

Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агенто в на местах. К числу вопросов, по которым муниципалитеты не вправе принимать самостоятельные решения, относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. Так, в В еликобритании утверждению министров подлежат акты муниципалитетов, содержащие общеобязательные предписания, акты о местных налогах и о получении займов, о застройке населенных пунктов. В Японии одобрению министерства по делам местного самоуправления совм естно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам. Создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится в Японии с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств. Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, являются для муниципальных властей обязательными. Однако вмешательство центра распространяется и на чисто местные дела. Одним из способов такого вмешательства служит дача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями без возражений. Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других администрати вных органов, представление муниципалитетами статистической информации. Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается и системой государственных дотаций выборному местному управлению, получившей развитие особенно с 30-х годов. В США эти дотации составляют примерно одну четверть муниципальных доходов, в Англии сумма дотаций превышает размеры поступлений от местных налогов. Подчинение муниципальных органов правительству и его агентам на местах обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов, принудительная отстав ка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов. Так, возможность ро спуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство, а в США – правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство дел ами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется. В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными ин станциями, например, в Англии – мировыми судьями, судами графств, высоким судом, палатой лордов, причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке не только по инициативе частных лиц, но и государственных органов. Судебные санкции против м униципалитетов включают отмену их решений, признание их ничтожными и другие меры принудительного свойства. Судебный прецедент по муниципальным делам в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах трактуется как один из главных источников муници пального права. Такое судебное регулирование в конечном счете существенно ограничивает сферу муниципальной активности. Наиболее жесткий административный надзор над местным управлением существует в тех странах, где муниципальными органами ведают правительственные агенты на местах – префекты, губернаторы. В Японии функции префектов были расширены в 1956 году поправками к за кону о местном самоуправлении 1947 года. В Италии институт префектов был сохранен вопреки конституции 1947 года, которая его не предусматривает. Во Франции до недавнего времени опорой центра в контроле за деятельностью коммунальных и департаментских органов являлся префект департамента, наделенный широкими полномочиями, в том числе правом отстранять мэров, отменять решения коммунальных и департаментских советов. Префект к тому же выполнял функции главы департаментской администрации, был исполнительным органом совета департамента. Законом 1982 года пост префекта, история кото рого восходит ко временам Наполеона, был упразднен и представителем центральной власти в департаменте стал комиссар республики, назначаемый советом министров. Комиссар республики представляет в департаменте правительство и министерства, надзирает за соб людением законов и общественного порядка. Наиболее важные решения коммунальных советов и генерального совета департамента направляются комиссару, который, обнаружив нарушения законов, предлагает совету устранить их. В случае несогласия совета комиссар пе редает такой акт на рассмотрение административного трибунала. В определенных случаях административный трибунал еще до вынесения решения может по просьбе комиссара отсрочить исполнение акта на 48 часов. При обнаружении нарушений в местном бюджете, напри мер, его несбалансированности, игнорировании расходов, которые по закону являются для местных властей обязательными, комиссар обращается в орган финансового контроля – региональную счетную палату. Если палата согласится с мнением комиссара, в бюджет вно сятся исправления. Контроль за расходами местных властей осуществляют также финансовые инспектора, назначаемые министерством финансов. В Италии муниципальные советы и джунты обязаны в 8-дневный срок представить свои решения префекту провинции, который может отменить их в течение 20 дней. Префект может поручать чиновникам выполнение части или всех полномочий муниципального совета, вправе распускать муниципальные советы, отстранять мэров. Если мэр уходит в отставку вследствие выражения ему советом вотума недоверия, префект вправе назначить комиссию, временно выполняющую функции мэра. Контроль над муниципальными органами в провинции префе кт осуществляет совместно с провинциальной административной комиссией, состоящей из чиновников, назначенных ценпральным правительством, провинциальных инспекторов и представителей совета провинции. В областях контроль за областными советами возложен на правительственных комиссаров. Принятые областным советом зако ны в пятидневный срок направляются правительственному комиссару на заключение. Правительство, получив заключение комиссара, сообщает об одобрении закона или отказе в одобрении. При отказе совет может повторно рассмотрел» вопрос. Если при повторном рассмо трении закон будет принят советом абсолютным большинством голосов, правительство может обратиться в конституционный суд, который разрешает вопрос о законности оспоренного акта областного совета. По представлению комиссара президент республики может р аспустить областной совет. В округах, на которые подразделяются земли в ФРГ, надзор за муниципальными органами осуществляют правительственные президиумы во главе с правительственным президентом, назначенным правительством земли и подчиненным министерству внутренних дел. Надзорные функции правительственного президента, хотя и не столь широкие, как функции французских префектов, обеспечивают окружной администрации руководящую роль в делах местного управления. Специфической особенностью замещения должности губернатора в Японии является выборность губернаторов. Губернатор избирается населением сроком на 4 года, причем он может и не быть членом муниципального совета префектуры. В обязанности губернатора входит в ыполнение функций управления, порученных ему центральным правительством, и надзор за всеми муниципальными органами в префектуре. Губернатор вправе отменять решения совета префектуры, назначать и смещать некоторых чиновников префектуральной администрации, налагать взыскания на мэров и сельских старост. Существенной гарантией повиновения выборных губернаторов центральному правительс тву является возможность их смещения распоряжением премьер-министра.