Мир чеченцев. XIX век - Зарема Ибрагимова

Последнее десятилетие имперского управления на Северном Кавказе показало, что военно-народная система управления, созданная для обеспечения покорности горцев и укрепления позиций российских властей в регионе после завершения Кавказской войны, исчерпала свой прежний стабилизирующий потенциал. В новых социально-политических и экономических условиях стало очевидным, что эта система уже не только не способна гарантировать поддержание политической стабильности в крае, но и сама в определенной мере становится причиной данной нестабильности, препятствуя созданию условий для удовлетворения растущих потребностей населения, консервируя устаревшие принципы управления горцами. Среди российских чиновников постепенно крепло мнение о возможности отказа от прежней системы управления горцами, но при этом по-прежнему не предполагалось в полной мере распространять на регион общеимперскую систему управления, предлагались лишь различные компромиссные варианты административно-судебного устройства для горцев254.

С упразднением наместничества была намечена и ликвидация военно-народного управления путём передачи всех местностей, находящихся в ведении Военного министерства, общей гражданской администрации по линии Министерства внутренних дел. Инициатором здесь выступило как раз Военное министерство, желавшее переложить в принципе не свойственные ему функции по ведению всех административных дел военно-народного управления на других. Разработанный в Петербурге в конце 1881 г. проект реформы административной системы Кавказа характеризовался стремлением приблизить эту систему к общероссийским стандартам и максимально сократить автономию региональной администрации. На замечания Михаила Николаевича относительно необходимости сохранения военно-народного управления Александр III представил следующую резолюцию: «Это всё, конечно, князь Дондуков выяснит на месте. Моё убеждение, что многое можно сократить и упростить». Были отвергнуты доводы наместника о сложности выполнения задачи разоружения кавказских горцев (с резолюцией «По – моему, это только отговорки») и важности поддержания на Кавказе крупного военного контингента. Однако руководство Министерства внутренних дел признало свою неготовность к поддержанию безопасности в занятых коренным населением районах Кавказа 255. Пока проект рассматривался в петербургских коридорах власти, в 1887 году возник вопрос о необходимости поднятия угасающего на Кавказе духа казачества как оплота империи на южных рубежах. В правительственных кругах пришли к заключению, что Кубанское и Терское казачьи войска потеряли присущие им воинские доблести. Объяснение этому явлению находили в том, что в администрации данных областей преобладает режим гражданский, а не военный. Поэтому было разработано и высочайше утверждено в марте месяце 1888 года новое «Учреждение управления Кубанской и Терской областями и Черноморским округом», по которому управление этими местностями возлагалось на Военное министерство256. 16 апреля 1888 года последовал приказ по Военному ведомству, который, не меняя в целом системы управления Терской областью, всё административное и полицейское управление области, за исключением Отдельного корпуса жандармов, в полном объёме, передавал из Министерства внутренних дел в ведение Военного министерства. С этого времени в Терской области был узаконен военно-полицейский режим257. Отныне военная и гражданская власть на местах сосредотачивалась в руках казачьей администрации. Военно-казачьей администрации в лице начальника области и атаманов отделов подчинялось не только войсковое, но и иногороднее и горское население. Как первые, так и вторые не были представлены в органах управления на уровне области и отделов258.

После 1888 г. реформа военно-народной системы была практически похоронена. Передача управления Терской и Кубанской областей под контроль военного ведомства во многом сняла данную задачу с повестки дня. Кроме того, отношение в верхах к этой системе со временем изменилось. В 1895 году Николай II при чтении всеподданнейшей записки преемника Дондукова – Корсакова на должности Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе С.А. Шереметева подчеркнул встретившееся в тексте выражение «военно-народная система» и поставил против них резолюцию «Самая лучшая на Кавказе». Министерство внутренних дел, разумеется, было не в состоянии самостоятельно, без участия представителей кавказской администрации, подготовить новый проект реформы. Дондуков – Корсаков, которого вполне устраивала действовавшая система военно-народного управления, не торопился представлять новый проект реформы, тем более, что с формальной точки зрения задачу, поставленную перед ним правительством (подготовка административной реформы на Кавказе) он выполнил. К тому же вскоре представился законный повод к тому, чтобы отозвать подготовленный им проект из Петербурга: преобразование системы управления Терской и Кубанской областей. Главноначальствующий, сославшись на необходимость согласовать свой проект с изданным в 1888 году «Учреждением управления…» этих областей, потребовал от Министерства внутренних дел вернуть ему подготовленные в 1885 году документы. Это требование было выполнено. Неудивительно, что кавказская администрация на запросы министерств о судьбе проекта реформ могла отговориться занятостью.

Устойчивость кавказской «обособленности» на протяжении всей второй половины XIX века, как представляется, обуславливалась далеко не только личными качествами представителей региональной администрации, но и искусством бюрократической интриги администрации, заинтересованной в защите своих интересов на Кавказе. Иначе сложно объяснить, к примеру, столь резкую перемену во взглядах А.А. Шепелева, который буквально за несколько месяцев до своего назначения на Кавказ, предлагал отменить военно-народную систему, а в Тифлисе, превратился в её убеждённого соперника259.

Паспортная система служила для администрации Терской области излюбленным средством стеснения даже хорошо ей известных лиц260. Терские горцы, в случае появления своего за Кубанью или в других частях Российской империи без паспортов, считались бродягами и злоумышленниками и как таковые наказывались261.

Сложившаяся к началу XX века система административного управления в Кубанской и Терской областях всё заметнее приходит в противоречие с укрепляющимися на Северном Кавказе капиталистическими отношениями. Наиболее уязвимой её частью являлось устранение не войскового населения от реального участия в управлении262. Неразделённость функций управления отдельными отраслями народной жизни, нередко отсутствие специальных знаний у должностных лиц, невозможность, и иногда и нежелание охватить вниманием все стороны жизнедеятельности населения, наложенные на его инерцию и консерватизм, вызванные различными запретами, становились тормозом в хозяйственном, культурном развитии местностей военно-народного управления. Для улучшения ситуации требовалось внесение изменений в судебное устройство, особенно по части влияния административной власти на судебные решения, но при использовании достоинств народного суда с его представителями от населения и учётом местных обычаев. Ликвидация военно-народного управления должна была повлечь за собой реорганизацию судебной системы. Принципиальным было бы выведение суда из сферы влияния административной власти, а это связывалось с распространением на край Указа от 12 декабря 1904 года, обязывавшего строго соблюдать в судопроизводстве внутренних губерний России принципа разделения административной и судебной властей263.

После восстановления наместничества генерал-адъютантом И.И. Воронцовым-Дашковым были подвергнуты критике недостатки военно-народного управления264. Наместник полагал неуместным до сих пор существовавшее полновластие военного ведомства в Кубанской и Терской областях, где численность гражданского населения даже превышала казачье население. «Военные губернаторы и окружные начальники с их помощниками, – считал наместник, – состоя на службе по военному ведомству, ныне уже являются представителями не армии, а чисто гражданского управления, и функции их не заключают в себе ничего военного, а представляются только объединёнными в руках этих должностных лиц функциями обычных губернских и уездных управлений»265. И.И. Воронцов – Дашков внёс предложение о применении к соответствующим местностям системы губернского управления, выработанной для внутренних районов России. А в основу плана реформирования сельского управления мыслилось положить земский принцип, начала действительного самоуправления.

Напомним, что согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях»(1864), в национальных районах (Польша, Кавказ и др.) земства не вводились266. Вопреки распространённому взгляду о неподготовленности Кавказа для восприятия начал земского самоуправления, граф Воронцов – Дашков, наместник Кавказа твёрдо надеялся, что именно с помощью земских учреждений можно быстрее достигнуть умиротворения края. Но реализовать эти планы и предложения не удалось267.