Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

Из приведенного выше неполного перечня оснований увольнения с государственной гражданской службы видно, что в ряде случаев увольнение производится по основаниям, которые связаны только с государственной службой (нарушение запретов, выход из российского гражданства, достижение предельного возраста пребывания на службе и др.).

Глава 12. МИЛИТАРИЗОВАННАЯ СЛУЖБА РОССИИ

12.1 Особенности милитаризованной службы России

С начала 90-х годов прошлого столетия было принято значительное количество законов, регламентирующих отдельные виды государственной службы – «О милиции», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах», «О федеральной фельдъегерской службе», «О службе в таможенных органах», и ряд других нормативных правовых актов по этому вопросу, например Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

В 2003 году вступил в силу Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». В полном соответствии с тем, что уже существует многие десятилетия, ст. 2 Закона признала, что система государственной службы нашей страны включает в себя такие ее виды:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Важный шаг в правовом регулировании взаимоотношений разных видов государственной службы России сделан в связи с принятием в июле 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Статья 6 этого Закона закрепила разнообразные формы взаимосвязи гражданской службы с иными видами государственной службы: соотносимость основных условий и размеров оплаты труда, социальных гарантий, пенсионного обеспечения, учет стажа иных видов службы при исчислении стажа гражданской службы и т. д.

В прошлом (а во многом и сейчас) личные права гражданских служащих, их прием и увольнение, аттестация, дисциплинарная ответственность и иные служебные отношения, возникавшие в процессе прохождения государственной гражданской службы, регулировались в основном трудовым правом, а вопросы прохождения военной и правоохранительной службы – в основном административным правом.

Между тем в системе МВД России работает не менее 1,5 млн человек, в Федеральной службе исполнения наказаний – более 300 тыс., в системе госнаркоконтроля – около 50 тыс. Если к ним прибавить тех, кто работает в Федеральной службе судебных приставов, служащих военизированной пожарной охраны и служащих иных правоохранительных организаций, то можно утверждать, что общее число государственных должностей в правоохранительной службе составляет около двух миллионов человек. Но есть еще и почти 2 млн военнослужащих: их более миллиона в Вооруженных Силах, которыми командует Министерство обороны; не менее 300 тыс. в системе ФСБ, в ведение которой переданы пограничные войска и войска связи; кроме того, военные служат во внутренних войсках МВД, в службе внешней разведки, федеральной службе охраны, федеральном агентстве специального строительства, в военной прокуратуре и ряде других ведомств. Если даже предположить, что данные о количестве «людей в погонах», приведенные депутатом Государственной Думы Г. Гудковым, несколько преувеличены [39] , то и тогда можно утверждать, что общее количество государственных служащих в стране 4,5–5 млн.

У военной и правоохранительной служб очень много общего, и их многое отличает от государственной гражданской службы. Если все виды государственной службы образно сравнить с тремя сестрами, то первые две – это сестры-близнецы, а гражданская – старшая (или младшая) их сестра.

Военная и правоохранительная службы образуют милитаризованную службу России – службу «людей в погонах», призванных с помощью оружия обеспечивать внешнюю и внутреннюю безопасность страны, ее граждан, действующих в ней организаций. Две разновидности милитаризованной службы объединяет ряд признаков, которые и отличают их от государственной гражданской службы. Назовем эти признаки.

1. Милитаризованная служба в основном осуществляет охранительную деятельность, обеспечивает государственную, общественную и личную безопасность. При этом она в основном реализует охранительный блок норм российской правовой системы. А гражданская служба, как правило, призвана заниматься регулятивной деятельностью, опираясь на регулятивные правовые нормы.

2. Милитаризованная служба связана с использованием огнестрельного и иного оружия, предназначенного для поражения людей, разрушения объектов. Служащие этой службы обязаны уметь пользоваться оружием и при необходимости применять его.

3. Милитаризованные служащие обязаны осуществлять свой долг даже в условиях, опасных для жизни и здоровья или, как говорили в XVIII–XIX веке, «не щадя живота своего». А гражданские служащие вправе отказаться от выполнения поручений, если это создает опасность для их здоровья.

Верховный Суд РФ в постановлении по делу об отказе от командировки в Чечню отметил: «В статье 37 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, а пунктом 2 статьи 4 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда установлено, что каждый работник имеет право на отказ от работы без каких-либо необоснованных последствий для него в случае непосредственной опасности для его жизни и здоровья… Исходя из изложенного и учитывая, что на гражданский персонал воинских частей распространяется трудовое законодательство… отказ работников, откомандированных для обслуживания соответствующих воинских подразделений в районы вооруженного конфликта, где существует непосредственная опасность для их жизни и здоровья, правомерен» [40] .

4. Первые три особенности милитаризованной службы обусловили существование ее четвертой особенности: Федеральный закон от 3 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» установил, что военнослужащие, сотрудники милиции, государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и иных милитаризованных организаций подлежат обязательной дактилоскопической регистрации.

5. Если гражданские служащие в основном работают в органах государственной власти и частично в государственных учреждениях, то значительная часть милитаризованных служащих служит в воинских подразделениях и иных строевых формированиях (ОМОН, батальонах дорожно-патрульной службы, спецназах и др.).

6. Общая для всех государственных служащих обязанность – поддерживать уровень квалификации – милитаризованные служащие осуществляют в том числе через обязательные занятия по физической и строевой подготовке, которые могут проводиться в рабочее и нерабочее время.

7. Содержание деятельности милитаризованной службы обусловливает повышенные требования к состоянию их здоровья. Реализуются они, в частности, при приеме на службу, в регулярном медицинском контроле и обслуживании, при решении вопросов об увольнении и продлении срока службы.

8. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 21 устанавливает единый для всех «предельный возраст пребывания на гражданской службе – 65 лет». А ст. 49 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и п. 59 Положения о службе в органах внутренних дел закрепляют правило, в силу которого служащие от рядового до подполковника включительно, т. е. основная масса милитаризованных служащих, вправе пребывать на службе до 45 лет. Уполномоченные командиры (начальники) вправе дважды продлить срок службы еще на пять лет, т. е. не более чем до 55 лет. Полковники, капитаны первого ранга и равные им по званию по общему правилу служат до 50, а после продления (+5 и еще +5) – до 60 лет. И только генералам разрешено служить до 65 лет (генерал-полковникам – до 70 лет).

В странах СНГ в настоящее время действует законодательство, в соответствии с которым военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел (полиции) и других правоохранительных органов могут при желании и отсутствии противопоказаний по здоровью служить, «не снимая погон» до 63 лет, а в некоторых случаях и до 68 лет.

Так, по законодательству Республики Казахстан сотрудники органов внутренних дел (полиции) в звании полковника полиции могут служить до 53 лет (п. 13 Положения о прохождении службы лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Казахстан, утвержденного постановлением Правительства РК от 27 декабря 1996 г. № 1644). Сотрудники ОВД РК в звании генерал-майора полиции и генерал-лейтенанта полиции состоят на службе до 58 лет. Затем срок службы сотрудникам может быть продлен сначала на 5 лет, а в исключительных случаях повторно еще на 5 лет.

В  Азербайджанской Республике сотрудники, пребывающие в специальных званиях, установленных для должностей среднего и старшего начальствующего состава (т. е. до полковника полиции включительно), могут служить в ОВД Азербайджана до 55-летнего возрастного предела. Далее в связи со служебной необходимостью срок службы работающих на должностях среднего и старшего начальствующего состава, физически здоровых сотрудников, специальные звания которых соответствуют пределу звания, установленного для занимаемых ими должностей, в отношении которых применялись меры поощрения за образцовое выполнение служебных обязанностей в последние 5 лет работы и достигнутые в службе высокие показатели и не привлеченных к ответственности в дисциплинарном порядке, может быть с их согласия продлен соответствующим органом исполнительной власти Азербайджанской Республики до 5 лет. Тем самым максимальный срок службы (до полковников полиции включительно) может составить 60 лет (см. ст. 137 и 139 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Азербайджанской Республики, утвержденного Законом Азербайджана от 29 июня 2001 г. № 168).