Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ - Андрей Морозов

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 97/68/ЕС от 16 декабря 1997 г. «О сближении законодательства государств-членов ЕС в отношении мер, принимаемых против эмиссии газов и загрязняющих твердых частиц от двигателей внутреннего сгорания, установленных на недорожных самоходных машинах»;

• Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 95/16 ЕС от 29 июня 1995 г. «О сближении законодательства государств – членов ЕС в отношении лифтов»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 94/25/ЕС от 16 июня 1994 г. «О сближении законодательных, регламентарных и административных положений государств – членов ЕС в отношении прогулочных плавучих средств».

Уникальность европейского подхода к сближению и гармонизации законодательств европейских стран проистекает из правовой кумулятивности – совмещения европейскими властными институтами различных правомочий в законодательной, исполнительной и контрольно-судебной сферах.

Европейской комиссии, наиболее наглядно демонстрирующей правовую кумулятивность, принадлежит основная роль в сближении национальных законодательств европейских государств. Такие альтернативные пути гармонизации национальных законодательств базируются на принципе наднациональности и верховенства права Европейского Союза, поэтому и реализованы они могут быть лишь в случае оформления устойчивого политико-экономического объединения государств.

В Европейском Союзе такой подход стал возможен благодаря отказу государств от части суверенных полномочий и передачи их наднациональным органам, что закреплено на уровне международных правовых актов. В связи с этим можно отметить, что чем теснее сближение национальных законодательств, тем сильнее и обширнее полномочия наднациональных органов.

Примером альтернативного сближения национальных законодательств государств – членов Европейского Союза является издание таких специфических актов «мягкой» регуляции, как «дорожные карты», «зеленые» и «белые» книги. Отметим, что так называемые белые книги – своеобразные сборники программных документов Комиссии, которые издаются в целях привлечения на ее сторону общественного мнения и облегчения процесса прохождения законодательного предложения в первую очередь через Совет. Практика вынесения на суд общественности проектов решений впервые была апробирована Комиссией Ж. Делора в 1985 г., когда через Совет не проходили законодательные инициативы, направленные на гармонизацию законодательства в области «общего рынка» к 1993 г. После опубликования проектов и выступлений многочисленных сторонников Комиссии сначала Европейский совет, а затем и Совет министров поддержали инициативы Комиссии. Аналогичная ситуация имела место в 1992 г. по вопросам внутреннего рынка.

Первоначально проектом решения занимаются компетентные департаменты Комиссии, которые проводят аналитическую работу по подготовке проекта: сравнивают регулирование вопроса на национальном уровне; отмечают коллизию (если она имеет место) национальных режимов регулирования; просчитывают правовые, экономические и социальные последствия принятия решения; вносят рекомендации по унификации национальных законодательств государств – членов Союза и т. п.

Следующим этапом является аккумулирование многочисленных проектов, замечаний, справок, рекомендаций и заключений. При этом чиновники Комиссии стремятся к тому, чтобы возможно большее число предложений было учтено при составлении окончательного проекта решения, так как это должно упростить процедуру принятия правового акта. Обоюдный процесс обмена мнениями идет на пользу не только Комиссии, но и частным и государственным лицам, участвующим в консультациях и конференциях. По актуальным и принципиальным, с точки зрения членов Комиссии, для Европейского союза вопросам формируются специальные сборники предварительных исследований – «зеленые» книги[350].

Что касается такого альтернативного способа сближения, как «дорожные карты» (от англ. road maps), то он чаще всего относится к сближению Европейского Союза с третьими странами, в том числе с Россией. В частности, 10 мая 2005 г. в Москве были подписаны несколько «дорожных карт» о постепенном формировании между Россией и Европейским Союзом «общих пространств» в четырех важнейших сферах сотрудничества и взаимной интеграции: по общему экономическому пространству; по общему пространству свободы, безопасности и правосудия; по общему пространству внешней безопасности; по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты.

Как справедливо отмечают С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко и др., по своей юридической природе «дорожные карты» являются политическими документами, содержащимися в приложении к совместному заявлению по итогам «встречи в верхах» 10 мая 2005 г. Они непосредственно не учреждают общих пространств, а формируют детальную программу их построения, рассчитанную на постепенную реализацию. Положения «дорожных карт» 2005 г. в дальнейшем должны получить юридическое закрепление в новом базовом соглашении «О стратегическом партнерстве», а также в новых соглашениях между Россией и Союзом по специальным вопросам[351].

Кроме того, с середины 1990-х гг. важным инструментом осуществления общей внешней политики Европейского Союза стали комплексные стратегии развития сотрудничества с сопредельными регионами, получившие название «измерения»[352]. Первой инициативой такого рода стал Барселонский процесс, который также называют «Южным» или Средиземноморским «измерением» Евросоюза. Принятие этой программы было связано с тем, что в первой половине 1990-х гг. в составе ЕС преобладали страны, которые в экономическом и социально-культурном плане более тяготели к Средиземноморскому региону и ориентировались в первую очередь на развитие отношений с южными соседями Союза.

Однако процесс расширения внес значительные изменения в геополитические приоритеты Брюсселя и обусловил появление новой региональной инициативы, получившей название «Северное измерение», которое по аналогии с «Южным измерением» (Средиземноморским) также именуется «Балтийское измерение». Главной целью этой программы провозглашались поддержка и развитие сотрудничества в Балтийском регионе в транспортной, энергетической и телекоммуникационной сферах, а также в области охраны окружающей среды, обеспечения ядерной безопасности и борьбы с трансграничной преступностью[353].

Появление и достаточно активное внедрение таких специфических программных актов, как «измерения», «дорожные карты», «белые» и «зеленые» книги придает сближению национальных законодательств государств – участников Европейского Союза, а также сотрудничеству с третьими странами, включая Россию, новые центростремительные импульсы, направленные на совместную коллективную интеграцию в единое правовое пространство, воплотить в жизнь которую государства должны с непременным учетом уже имеющихся общепризнанных принципов и норм международного права.

§ 4. Доктринальные подходы к выполнению международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений

Как уже указывалось в предыдущих разделах, международные договоры являются основополагающими источниками, регламентирующими вопросы создания и функционирования межгосударственных интеграционных объединений.

Реализация международного договора является важнейшей стадией всего договорного процесса, это, естественно, не исключает значения и других стадий, в частности разработки проекта договора, заключения договора и т. д. «Международные договоры, – писал В. П. Даневский, – заключаются для того, чтобы быть исполняемы добросовестно»[354]. Если вступивший в силу международный договор не реализуется или реализуется не должным образом, то и социально полезного результата такой договор не приносит или же его эффект гораздо меньше, чем мог бы быть при должном выполнении условий договора. По мнению Г. И. Курдюкова, реализация норм является средством достижения социального результата[355]. В свою очередь Л. Х. Мингазов совершенно справедливо считает, что «реализация – одна из основных предпосылок эффективности международно-правовых принципов и норм»[356].

За прошедшее столетие международное право проделало колоссальный путь в своем развитии и средства обеспечения международного договора эволюционировали к более совершенным формам. На наш взгляд, из рассматриваемых юридических категорий наиболее широкой по содержанию является категория «выполнение договоров», которая включает в себя весь комплекс организационно-правовых мер, направленных на достижение целей, установленных в конкретном международном договоре. Категории «обеспечение договора» и «использование договора» являются составными частями понятия «выполнение договора» и соотносятся как части и целое.