Традиции свободы и собственности в России - Александр Горянин

Земская реформа не везде была доведена до конца. Кое-где, особенно на юго-западных окраинах, приказные люди теснили выборных. Были и такие места, где кормления без перехода сменились жесткой властью воевод. Тем не менее, на законодательном уровне права земств даже расширялись. В 1648-49 гг в ведение земских властей перешли подгородные земли, по тем или иным причинам изъятые у владельцев, а по Новоторговому уставу 1667 года — судебные дела купцов, находящихся в длительных отлучках по торговым делам. На земства был возложен и сбор новых налогов, которые надлежало сдавать в приказы, минуя воевод — к большой досаде последних. Вместе с тем, сохранившиеся наказы избирателей земским соборам о том, чтобы вместо приказных людей сбором налогов занимались выборные целовальники, говорят о том, что борьба земских и приказных начал шла с переменным успехом.

В целом же, по участию низового демократического элемента в местном самоуправлении допетровская Россия принципиально опережала Англию, где лишь реформы 1888 и 1894 гг покончили с монополией аристократии в местном самоуправлении.

Вообще тезис об отсутствии русской демократической традиции относится к донаучным представлениям и должен занять свое место где-то между теплородом и «самозарождением организмов». Тем, кто не хочет попасть с этим тезисом впросак, стоит ознакомиться с книгой В.Н. и А.В. Белоновских «Представительство и выборы в России с древнейших времен» (М., 1999). Впрочем, данный вопрос, как правило, внятно освещен в обычных учебниках истории государства и права.

Мы никогда не узнаем, как бы развивались российские формы парламентаризма и самоуправления, если бы не переворот Петра Первого. Петр стал разрушителем pусских демократических институтов. При нем не только прервалась практика созыва Земских соборов, он, по сути, уничтожил их основу — старинное земство, внедрив в самоуправление бюрократический элемент. В 1702 году он упразднил губные учреждения, к 1711 году сошла на нет Дума. Западник Петр создал бюрократическое государство, где власть принадлежала чиновникам, а роль выборных лиц была резко понижена. Замечательное по емкости обобщение сделанного царем-западником в общественной сфере дал В.Л. Махнач. По его мнению, «сложнейшее общество XVII века Петр уничтожил упрощением». Нельзя при этом не отметить, что бюрократический переворот Петра I не был ни одномоментным, ни прямолинейным.

Указом от 30 января 1699 г. Петр ввел в городах должность выборного бурмистра с тем, чтобы «гостей, гостиные сотни и всех посадских, купецких и промышленных людей… во всяких их расправных, и челобитных, и купецких делах, и в сборах государственных доходов ведать бурмистрам их и в бурмистры выбирать им меж себя, по скольку человек похотят; а из них по одному человеку сидеть по месяцу президентом». Бурмистры избирались всем «посадским обществом» на посадском сходе из всех разрядов посадского населения. Заседали бурмистры под председательством «месячного» президента в присутственном месте, которой велено было звать Ратушей. Избирались также «ратманы» (советники)9, сохранилось и право выбирать податных сборщиков «общим с гражданы согласием».

Указы 1699, 1702, 1708 и других годов, касавшиеся органов самоуправления, не отменяли выборное начало. Губернская реформа вообще могла бы открыть путь к углублению демократического начала в низовом управлении, поскольку привела к существенной децентрализации управления и высокой самостоятельности губерний. Однако любой выборный орган власть стремились поставить под чиновничий контроль. Над ратушами она водрузила магистраты. Члены магистратов, избиравшиеся бессрочно, считались «действительными начальниками» граждан. «Закон ставил выборных на чиновный путь, обещая за службу чины по табели о рангах» (Ключевский). Сами новые слова — бурмистр, ратуша, президент, ратман, магистрат — говорят о копировании образцов из-за рубежа, чаще всего из Швеции — страны развитой и изощренной бюрократии.

Правда, по уездам остались земские суды, да при всех переменах административного устройства сохранялись должности с приставкой «земский» (казначей, надзиратель сборов и т.д.), но былое земское самоуправление сошло на нет. Зато появились земские комиссары — чиновники со множеством функций, они отвечали за разверстку подушной подати, ведали межевыми и тяжебными делами, торговлей, промышленностью, народным здравием и нравственностью. Лишь «на самом дне» (по меткому выражению Ключевского) сохранились «старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские», только они остались вне чиновной иерархии; на помещичьих же землях «настоящей мелкой земской единицей стала барская усадьба».

После губернской реформы 1775 года самоуправление чуть воспряло. Реформа усовершенствовала систему выборных административных и судебных должностей на уровне губерний и уездов. Увы, это было уже не демократическое самоуправление (с целовальниками из крестьян, с представителями городских сословий во главе слобод), а дворянское. Появилась система выборных должностей, которые могли занимать только дворяне. За образец брались системы дворянского самоуправления Пруссии, Австрии, Англии. Но в этих странах они складывались таковыми на протяжении веков, им еще предстоял долгий путь к демократизации, а для России это был исторически роковой шаг назад.

Правда, Жалованная грамота городам (1785) учредила всесословные выборные органы в городах (Городскую Думу, Шестигласную Думу, Магистрат). Да и сельский «мiр», хоть и переживал необратимую, казалось бы, деградацию (его искусственно оживит правительственная политика XIX века, об этом у нас уже шла речь), сохранял вполне демократическое самоуправление. Впрочем, в 1797 году у крестьян было почему-то отнято право выбора приходского священника.

Утраченное наследие

Деятельность Петра I навсегда останется предметом споров. При нем, и во многом благодаря ему Россия стала великой державой, вышла к Балтийскому и Азовскому морям, обзавелась новой столицей — ныне одним из самых прекрасных городов мира. Гражданский шрифт, гражданское книгоиздание, первые газеты, новое летосчисление, современная промышленность, современная армия и флот, Академия наук и академический университет, Навигацкая и Инженерная школы, Морская академия, Академия художеств, новые города10, крепости, дворцы, каналы, дороги — все его заслуги трудно даже перечислить. Наконец, Петр твердо поставил личные заслуги выше происхождения, запретил браки по принуждению родителей, и, по общему мнению, «вывел женщин из терема»11.

А вот в истории российской демократии и выборного представительства эпоха Петра и его преемников — серьезный провал. Это все еще мало осознано: Петр внедрил столько чужеземного, так сильно вестернизировал верхушку общества, что свое, допетровское, в последующие времена даже на уровне обсуждения начало восприниматься (по крайней мере, либеральным лагерем и «революционными демократами») как нечто безусловно отсталое12 и уж точно деспотическое, хотя, как мы теперь знаем, это ничуть не соответствует действительности. Любое явление следует оценивать прежде всего по меркам своего времени. На фоне безжалостных тираний и кровавых зверств Европы XVI-XVII веков боярская Дума, Земские Соборы и земское выборное самоуправление смотрятся очень даже неплохо.

Значение допетровского земского опыта для политической истории России трудно переоценить. Земства не были забыты. В следующем веке они пережили второе рождение — и как система местного всесословного демократического самоуправления, и как либерально-оппозиционное общественное движение, подготовившее переход России от самодержавия к конституционной монархии.

Мощные явления вообще редко угасают одномоментно. Отголоски земских соборов обнаруживаются и в XVIII веке. Между 1700 и 1766 гг. шесть раз созывались «Уложенные комиссии» для составления нового свода законов, уже «европеизированных». Первая из них состояла из бояр, окольничьих, думных дворян и дьяков, т.е. по составу была ближе к Думе, чем к Собору. Однако уже следующие составы УК пополнялись сенаторами, членами коллегий, несколькими десятками депутатов от губерний. Из-за всякий раз повторявшихся острых противоречий в УК поставленная цель достигнута не была. Это побудило Екатерину II созвать седьмую УК в составе даже более представительном, чем самый полный их Земских соборов. В июле 1767 г. в Москву съехались депутаты от всех уездов и городов империи. Депутаты должны были представлять «нужды и недостатки каждого места» и наказы от избирателей (число наказов достигло 1,5 тысяч), обсуждать новые законы. В выборах депутатов участвовали дворяне, горожане, служилые люди, однодворцы, казаки, черносошные, государственные, «экономические» и приписные крестьяне, пахотные солдаты, «ясачные» народы и вообще все оседлые инородцы. Невыборными были члены Сената, Синода, представители коллегий и канцелярий. Всего в УК было 564 депутата.