Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник - Михаил Кротов

В соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить этим федеральным законам; в случае противоречия между ними действует федеральный закон.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 15 декабря 2003 г. № 19-П) в силу Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Следует заметить, что вопросы поступления на государственную службу решены Федеральным законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон, конкретизируя положения Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и основываясь на принципе единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 4), регламентирует вопросы поступления на государственную гражданскую службу, ее прохождение и прекращение. Данным Законом установлен единый для федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации порядок замещения должностей.

В частности, статьей 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу. Согласно части 1 названной статьи поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено данной статьей. Частью 2 этой же статьи установлены случаи, когда конкурс не проводится, а ее частями 3 и 4 определены случаи, когда конкурс может не проводиться.

Следует сказать, что установленное законодательством Российской Федерации конкурсное замещение должностей гражданской службы полностью соответствует проводимой государством кадровой политике. Подтверждением тому является выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 23 июля 2008 года на Совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров и совершенствования кадровой политики Российской Федерации, где он сказал, что «одной из задач государства должно являться создание общих подходов и нормативного регулирования к формированию резерва кадров и их конкурсного отбора, в результате которого должны определяться и лучшие студенты, и молодые специалисты, государственные и муниципальные служащие…».

Такое же направление для формирования сильного кадрового управленческого резерва мы находим и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, озвученном им 5 ноября 2008 года.

Можно сделать вывод, что статьей 22 Федерального закона закреплено общее правило о конкурсном порядке замещения должностей государственной гражданской службы при поступлении на службу и переводе по службе, который позволяет оценить профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям и осуществить подбор наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов, а также обеспечить гражданам Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе и право на должностной рост на конкурсной основе.

Законом определены и изъятия из этого правила. Следует заметить, что федеральный законодатель не предусмотрел каких-либо различий в регламентации замещения должностей федеральной государственной гражданской службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Такой подход согласуется с положениями статьи 32 часть 4 и статьи 37 часть 1 Конституции Российской Федерации и направлен на обеспечение баланса публичных и частных интересов граждан, из чего следует вывод о том, что статья 22 Федерального закона Российской Федерации «О государственной службе Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Что касается Закона Псковской области «О государственной службе Псковской области» и в частности положений, признанных противоречащими федеральному законодательству и недействующими, следует заметить, что статья 13 областного Закона фактически повторяет нормы статьи 22 Федерального закона. С учетом того, что государственная служба находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, законодательный орган субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральным законом. Такой позиции придерживался Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 марта 1992 года № 3-П.

Повторение норм федерального закона в законе субъекта Российской Федерации не редко приводит к превышению полномочий субъекта при законодательном регулировании вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По этому поводу Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что распространение действия федеральных законов на территории субъекта Российской Федерации специальными законодательными актами противоречит понятию исключительно федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники (Постановление от 30 сентября 1993 года № 18-П)

Как уже было сказано выше, субъекты Российской Федерации вправе иметь свое законодательство о гражданской службе, что позволяет создать многообразие в системе гражданской службы, сохраняя единство принципов как ее организации, так и правового статуса гражданских служащих.

В настоящее время практически все субъекты Российской Федерации приняли законы о гражданской службе своего уровня, что значительно упрощает законодательство о гражданской службе и обеспечивает удобство его применения. Законы субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ регламентируют отдельные вопросы организации гражданской службы, а также регулируют некоторые вопросы правового положения лиц, замещающих должности гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Проведенный анализ целого ряда законов субъектов Российской Федерации, определяющих вопросы государственной гражданской службы показывает, что законами субъектов Российской Федерации учреждаются должности гражданской службы и утверждаются их реестры, устанавливается порядок присвоения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации, регламентируются квалификационные требования к должностям гражданской службы и другие вопросы. По вопросам поступления на государственную гражданскую службу законы субъектов, как правило, содержат отсылочную норму к Федеральному закону «О государственной гражданской службе».

4. Положениями пункта 2 статьи 21 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» предусматривается перевод в порядке ротации гражданского служащего на иную гражданскую службу в том же государственном органе либо в другом, осуществляемом по инициативе представителя нанимателя, назначившего гражданского служащего на должность гражданской службы по письменному согласию гражданского служащего без проведения конкурса.

Следует заметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе» не детализирует положения о ротации гражданских служащих. Вместе с тем, ротация гражданских служащих является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы (пункт 3 части 2 статьи 60 указанного Закона). Под ротацией гражданских служащих понимается перемещение гражданских служащих в системе государственной службы из одного вида в другой, как в одном, так и в нескольких государственных органах. (См.: комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под редакцией Козбаненко В.А. и Медведева Д.А. «Питер» 2007 г.).

Одним из механизмов ротации гражданских служащих является кадровый резерв, а его формирование предусмотрено на конкурсной основе (часть 1 статьи 64 Федерального закона № 79-ФЗ). Можно выделить два варианта ротации: запланированную и незапланированную. Под запланированной ротацией понимается подход, при котором гражданские служащие переводятся с одних должностей на другие в соответствии с формализованными решениями представителя нанимателя или представителей нанимателей. В этом случае они могут проходить гражданскую службу по срочному контракту. Незапланированная ротация предполагает произвольное перемещение гражданских служащих в рамках существующей должностной структуры как одного государственного органа, так и нескольких государственных органов.