Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник - Михаил Кротов

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова

27 ноября 2008 года

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

В запросе Псковского областного Собрания депутатов содержится просьба проверить на соответствие Конституции Российской Федерации статью 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в той части, в которой она содержит исчерпывающий перечень случаев назначения на государственную гражданскую службу Российской Федерации без проведения конкурса, ограничивая субъекты Российской Федерации в праве выбора варианта правового регулирования поступления на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации и замещение должностей по конкурсу и без него соблюдением предписаний (императивных норм), прямо установленных указанной статьей.

Кроме того, Собрание депутатов просит проверить конституционность пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 года № 491-оз «О государственной гражданской службе Псковской области», устанавливающих соответственно, что конкурс не проводится при назначении на высшие и главные должности гражданской службы категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов, а также при назначении на иную должность гражданской службы гражданского служащего, в частности в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 этого Закона, при осуществляемом по решению названных высших органов государственной власти Псковской области переводе гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе в порядке ротации.

По мнению заявителя, положения статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в придаваемом им правоприменительной практикой значении как содержащие исчерпывающий перечень случаев назначения на должность государственной гражданской службы без проведения конкурса ограничивают основанное на статьях 71 (пункт «т») и 72 (часть 1, пункт «н») Конституции Российской Федерации право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять способ замещения отдельных должностей государственной службы и поэтому не соответствуют статьям 1, 5, 11 и 15 Конституции Российской Федерации.

Поводом для обращения заявителя с данным запросом в Конституционный Суд Российской Федерации явилось, надо полагать, решение Псковского областного суда от 14 ноября 2006 года, вынесенное по заявлению заместителя Прокурора Псковской области о признании недействующими пункта 2 части 2 и пункта 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области». В заявлении прокурора сказано, что субъект Российской Федерации предусмотрел в областном Законе основания, при которых не проводится конкурс при поступлении гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или при замещении гражданским служащим другой должности гражданской службы. Однако такие основания не указаны в части 2 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ, а согласно части 1 этой же правовой нормы поступление на государственную службу и замещение должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей.

Кроме того, в обоснование своих требований прокурор сослался на то, что оспариваемые положения противоречат статье 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку названная статья предусматривает исчерпывающий перечень оснований для непроведения конкурса на замещение должности гражданской службы как федерального служащего, так и служащего субъекта Российской Федерации. Расширив данный перечень, субъект Российской Федерации вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Псковский областной суд в своем решении установил, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации – Псковской области противоречит действующему федеральному законодательству и признал вышеназванные нормы областного Закона недействующими со дня вступления судебного решения. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2007 года решение областного суда оставлено без изменения.

В определении Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодательство о государственной гражданской службе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находится в ведении Российской Федерации, а государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральному законодательству.

Из преамбулы Закона Псковской области от 5 декабря 2005 г. № 491-оз усматривается, что он принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Пунктами 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 г. № 491-оз предусмотрены основания, при которых конкурс на замещение должности гражданской службы не проводится.

Между тем федеральным законодательством уже предусмотрены случаи перевода, назначения, перемещения на государственную гражданскую службу без проведения конкурса.

Таким образом, законодательством субъекта Российской Федерации регулируются вопросы, которые уже разрешены федеральным законодателем, в связи с чем указанные положения Закона Псковской области обоснованно признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

С учетом уже имеющихся решений судов общей юрисдикции можно утверждать, что в этом случае заявитель, не согласившись с содержащимися в них выводами, фактически ставит вопрос о подтверждении конституционности норм областного Закона.

2. По существу запроса можно сказать следующее.

Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации (пункт «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации относит административное законодательство (пункт «к» части 1 статьи 72), а, значит, и вопросы, связанные с регулированием государственной службы.

Раскрывая конституционную норму, Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» (пункт 4 статьи 2) уточняет, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.

Этот Федеральный закон является базовым в сфере регулирования государственной службы. Он предусматривает правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации и устанавливает принципы государственной службы Российской Федерации, к числу которых отнесены, в частности, федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Реализация этих принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

В соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить этим федеральным законам; в случае противоречия между ними действует федеральный закон.