Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

Организационная структура – это:

1) деление целого на организационно обособленные части;

2) сеть управленческих связей в ней.

 Организационная структура администрации – форма закрепления разделения и кооперации труда по управлению.

Такая структура является устойчивой схемой распределения ее задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейший среди них – содержание деятельности, т. е. комплекс функций административной деятельности. Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь, детерминируют структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции. С одной стороны, вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц (например, отдела кадров, финансового отдела), так и путем использования возможностей ранее существовавших единиц; но развитая функция требует уже структурного обособления. С другой – функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обратное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и кооперация административной деятельности, ее комплексность, обоснованность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил более квалифицированно решать поставленные задачи, создает условия для согласованной и четкой работы, для формирования хорошего психологического климата.

Административные структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные и др. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и в то же время способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми (но чрезмерная экономия на штатах, например органов внутренних дел, может повлечь неблагоприятные последствия для граждан и организаций).

Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц :

аппарат ведомства;

аппарат ведомственного подразделения (например, Департамент организации безопасности дорожного движения, Департамент кадровой работы МВД России);

региональный аппарат (областной, краевой, районной, городской администрации);

орган государственной исполнительной власти;

администрацию организации (учреждения, предприятия);

структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров, бухгалтерия, деканат и др.);

должность.

Каждая структурная единица аппарата государственной администрации – это его составная часть:

1) автономная;

2) организационно оформленная;

3) существование которой определено правовым актом;

4) имеющая свою компетенцию;

5) самоуправляемая, имеющая свое руководство.

8.4 Административное ведомство

Термин ведомство широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковое значение. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (агентствами и службами). Если обратиться к литературным словарям, то можно убедиться, что в них это слово понимается не так, как сейчас оно определяется многими юристами.

«Ведомство – учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления» [30] . «Ведомство – отрасль государственного управления и система обслуживающих ее учреждений» [31] .

Значительно чаще, чем само слово «ведомство», используются производные от него . Определение «ведомственный» (подход, контроль, нормативный акт, жилой фонд, связь, транспорт и т. д.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход – это то, что связано с ведомством, действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «межведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомство».

Под ведомством следует понимать систему государственных организаций, линейно подчиненных одному центральному (федеральному или субъекта Федерации) органу исполнительной власти. Административное ведомство может называться министерством, службой, агентством, комитетом, Управлением делами Президента РФ, Банком России.

Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура Российской Федерации) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенность первых в том, что ими руководят исполнительные органы публичной власти, их руководящие системы – органы – составная часть аппарата государственной исполнительной власти.

Обозначим основные признаки административного ведомства .

Во-первых , каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять, оказывать услуги и др.) – это и есть главная производственная задача ведомств. Но, кроме того, в Российской Федерации ведомство осуществляет такие общие задачи, как рациональное использование всех выделенных и природных ресурсов, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи:

1) специальную производственную, для осуществления которой его создали;

2) экономико-экологическую;

3) социальную.

Особенно много внимания социальным задачам уделяют министерства обороны, внутренних дел, которые имеют ведомственные больницы, вузы, санатории и другие учреждения.

Во-вторых , административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом.

В-третьих , каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации линейно подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.

В-четвертых , ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом. Ведомство не является юридическим лицом, это сложная система юридических лиц. Но юридическим лицом является его центральный орган.

В-пятых , ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство монотрично, у него единый субъект власти, который действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

В-шестых , внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;