Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

Поскольку общие «беспредметные» функции – это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование, экзамены. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Каждая общая функция специфична и структурно обособлена, но в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым и одновременно с другими частями.

Административная деятельность – целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных, одновременно или последовательно осуществляемых функций.

Следует различать три группы общих функций :

I) ориентирования системы:

1) прогнозирования;

2) планирования;

3) нормативного регулирования;

4) методического руководства;

II) обеспечения системы:

5) кадрового;

6) материально-технического;

7) финансового;

8) организационно-структурного.

Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию систем, распределение, перераспределение полномочий. Например, Президент РФ создает, реорганизует, ликвидирует центральные федеральные органы, изменяет их полномочия;

9) информационного;

III) оперативного руководства системой:

10) непосредственного регулирования деятельности.

На транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах – учебные отделы, в воинских частях – штабы;

11) учета;

12) контроля;

13) оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).

Освещая функциональную природу деятельности публичной исполнительной власти [28] , мы тем самым раскрываем ее содержание. Следовательно, раскрыть содержание деятельности публичной исполнительной власти (административного воздействия) можно двояким образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются и в итоге персонифицируются в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц управленческого аппарата.

8.2 Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле.

Интеллектуальное превосходство (ум, воля), сила (физическая, мощь оружия), собственность (на землю, предприятия и т. д.) порождают власть, обеспечивают доминирование воли мудреца, сильного, собственника.

Подчинение – оборотная сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение. Иначе она формальна, фиктивна, декларативна.

По объему различают два типа подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное. Исходя из этого существует два основных принципа деления специализации административной деятельности – линейный и функциональный.

По линейному принципу все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник – подчиненный».

В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено определение непосредственного (линейного) подчинения: «Служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания».

Для линейной власти характерно следующее:

она широка по объему, охватывая многие функции административной деятельности (полифункциональная);

включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, действиями;

это постоянная, систематическая организация;

она вправе поощрять и вместе с тем применять дисциплинарные взыскания или ставить вопрос об их применении;

связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта;

она осуществляется на членов организованного коллектива, на определенную группу людей.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Линейным системам присуще прямое подчинение. Субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, поощрять, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор – контролируемый».

Суть функциональной подчиненности в подчинении по какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов исполнительной власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т. д.), и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право приостанавливать работу, применять штрафы и иные меры административного принуждения).

Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер. Например санитарный контроль.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении (в Вооруженных Силах, органах внутренних дел линейный руководитель называется прямым начальником – непосредственным или вышестоящим). Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения.

Функциональная власть реализуется эпизодически: во время плановых или неплановых проверок, при обнаружении неправомерных действий, вредных последствий. Субъект этой власти (таможенный, налоговый, санитарный и иной функциональный орган) не несет ответственности за результаты работы тех субъектов, которые он вправе проверять, но не вправе назначать на должности, поощрять их работников.

Она распространяется на неопределенное и неорганизованное число физических лиц.

8.3 Организационная структура государственной администрации

Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами [29] . В ней выделяют два компонента: строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью: в них множество структур. Исполнительная власть тоже имеет несколько структур одновременно: кадровую, отраслевую, территориальную, функциональную, организационную и др.

Организационная структура – это:

1) деление целого на организационно обособленные части;

2) сеть управленческих связей в ней.

 Организационная структура администрации – форма закрепления разделения и кооперации труда по управлению.