Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие - Сергей Кабашов

В целом российское чиновничество в период правления Александра I стало приобретать некоторые контуры современной бюрократии, но основные его черты — патримониальный и наследственный характер получения должностей — оставались неизменными.

Какое место отводилось «просвещенной» бюрократии в патерналистской монархии Николая I?

«Административный идеализм», связанный с деятельностью М. М. Сперанского по созданию рационального государственного управления, сменился «бюрократическим» реализмом николаевского времени с жесткой регламентацией всех сфер общественной жизни. Царствование Николая I явилось кульминационной точкой и завершающим этапом длительного периода эволюции российского дворянства, превратившегося по замыслам Петра I в замкнутое сословие профессионального чиновничества.

Николаю I, резко поменявшему приоритеты верховной власти, манеру управления государством, после известных событий 14 декабря 1825 г. потребовалось приспособить административный механизм к требованиям жизни. Называя себя первым чиновником империи, которой, по его словам, «управляют двадцать пять тысяч столоначальников», Николай I в противовес антисамодержавным планам декабристов поставил целью своего царствования создание в России «государства всеобщего блага».

Достижение поставленной цели должно было осуществляться на основе патерналистского подхода, означавшего, что самодержавное господство наилучшим образом отвечает интересам всех сословий империи, поскольку без отеческой опеки царя они неспособны сами позаботиться о собственных делах. Правительство под руководством императора должно обращаться с подданными, создавая авторитарную модель семейных отношений, т. е. отношений отца властного, но доброжелательного со своим ребенком. Именно в правильно организованном чиновничестве царь видел тот механизм, который позволил бы ему держать под своим личным контролем все стороны жизни империи, сохраняя самодержавный режим власти.

Для Николая I не было тайной, что заговор декабристов явился новым проявлением старой шляхетской привычки вмешиваться в политику для завоевания себе новых политических прав. Теряя опору в аристократическом слое дворянства, царь создал необходимый ему государственный аппарат, предпочитая опираться на дворян, доходы которых не позволяли им существовать без дополнительных средств, получаемых от государства, т. е. на профессиональных, бюрократов дворянского происхождения (или получивших дворянство), живущих только на жалованье.

Это был тот же принцип, которого придерживался и Петр I, но с существенным отличием, ибо после отмены Петром III обязанности дворянства нести государственную службу стало возможным привлечь таких людей в государственный аппарат, не прибегая к принуждению.

В России к середине XIX в. почти полностью сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил утверждением «Устава о службе гражданской», в котором было установлено примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до его отмены в ноябре 1917 г. В Уставе содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, регламентировавших формирование и управленческую работу корпуса государственных служащих России. Все это ставило деятельность персонала административных органов на прочную законодательную основу. Граница между военной и гражданской карьерами теперь была четко обозначена, — они могли пересекаться только на высшем чиновничьем уровне (генерал-губернаторы, сенаторы, министры).

Были изданы также специальные законы от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй — условия продвижения по лестнице чинов, в основу которых был положен принцип выслуги, обеспечивавший постепенный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника.

Установление этих требований в значительной мере стало следствием тщательно продуманных усилий Николая I, опасавшегося попадания в государственный аппарат людей из двух социальных групп: аристократии, из рядов которой вышли лидеры декабристов, и образованных разночинцев, которые ассоциировались с радикалами времен Великой французской революции 1789 г.

В своей кадровой политике правительство Николая I провозгласило отказ от предоставления каких-либо привилегий или использования ограничений, связанных с национальной принадлежностью или верованием. Во второй статье «Устава о службе гражданской» указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не может быть препятствием для приема на государственную службу. Однако на получение права государственной службы оказывала влияние официальная политика, подчеркивающая преимущество православия перед другими конфессиями, что накладывало определенные ограничения для представителей знати других национальностей.

В целом же правительство Николая I учитывало многонациональный состав населения России и использовало знатные слои разных народов в структурах государственного управления, В первой половине XIX в. среди руководящих чинов удельный вес русских составлял примерно одну треть. В то же время на долю должностных лиц западно-европейского происхождения приходилось 25 %, польского и литовского — 24, татарского происхождения — 17 %. В конце XIX — начале XX в. в составе высшей российской бюрократии доля русских чиновников достигала 60 %, а 40 % руководящих должностей занимали представители других национальностей.

Продолжая политику, заложенную реформами Александра I на создание «просвещенной бюрократии», Николай I рационализировал бюрократию, требуя, чтобы квалификация большинства чиновников отвечала минимальным стандартам профессиональной компетентности. Должностные функции все в большей степени специализировались. Специализация была особенно значительной в министерствах финансов и внутренних дел, а также в судебных органах.

Такая степень специализации требовала соответствующего уровня профессионализации на базе соответствующего образования и подготовки. Минимальные образовательные требования для поступления на гражданскую службу были определены еще указами Александра I. Претенденты на административные посты любого уровня должны были продемонстрировать знакомство с бюрократическими процедурами и специальные знания в своей сфере деятельности. Государство предоставляло возможность получить специальное образование для последующего получения должности в многочисленных учебных заведениях, открытых в царствование Николая I. В эти учебные заведения допускались не только дворяне, хотя последние и имели преимущества.