Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие - Сергей Кабашов

Все это позволило сделать М. Веберу вывод о том, что в России монополия дворянского сословия на владение крепостными не создала единого бюрократического сословия, а лишь усиливала патримониальную бюрократизацию дворянства, поскольку существовала борьба за чины и лишь должность предоставляла значительные возможности для обогащения. М. Вебер сравнивает такое положение дел с тем, какое сложилось в поздней Римской и Византийской империях, а также в древневавилонском, персидском и эллинистических царствах. Там также поместный патримониализм (который, полностью отсутствовал в Китае) не привел ни к образованию определенной связи между землевладением и государственными должностями ни к возникновению солидарного аристократического сословия на основе землевладения.

М. Вебер отметил, что царский патримониализм умело использовал в своих целях систему, которая крепко увязывала социальную власть дворянства над крестьянством со службой государю и создавала устойчивость самодержавию в России.

Как меняются формирование и роль бюрократии под воздействием административных реформ Екатерины II?

Разделяя цели Петра I по созданию в России упорядоченного «регулярного» государства, Екатерина II подошла к этому вопросу с другой стороны.

Воззрения Екатерины II на роль абсолютного монарха и государства формировались под воздействием идей французских философов «Просвещения» XVIII в., прежде всего Ф. Вольтера, суть которых сводилась к тому, что государство должно осуществлять общее благо для всех сословий, а предназначение власти государя — в служении народу для его просвещения, искоренения заблуждений и злоупотреблений, нарушающих достижение этого блага. Именно монарху предназначено проводить рациональное переустройство общества путем изменения учреждений и улучшения нравов. Такое философское понимание монархии получило название «просвещенного абсолютизма».

Особенно близки Екатерине II были рассуждения философа Ш. Монтескье, данные им в своем обширном труде «Дух законов». Часть его идей царица внесла в написанный ей лично «Наказ» Уложенной комиссии по составлению нового законодательства Российской империи. По теории Ш. Монтескье, формы правления зависят от исторически сложившихся свойств народа. Лишь в монархии философ находил государственное устройство, способное обеспечить разделение властей на законодательную (парламент), исполнительную (король) и судебную (независимый суд), ибо в республике, по его мнению, власть безраздельно находится в руках всего народа или одних знатных, и ее никто не сдерживает.

Новые представлении о государстве находились в полном противоречии с большей частью остатков старых средневековых политических учреждений и общественных отношений в тогдашней России — сохранение привилегий дворянства, крепостное право, неразвитость городского сословия, неустроенность управления провинциями и др.

Итогом деятельности Петра I стало создание центрального бюрократического аппарата и наделение его властью. Его реформы в провинциях имели ограниченный характер, по сути оставив неизменным их прежнее устройство. После смерти царя верхушка столичной бюрократии, усвоив политические претензии на власть, характерные для допетровской аристократии, стремилась из простого правительственного орудия превратиться в правительственный класс, стать чиновной аристократией. Под влиянием интересов разных группировок новой элиты в первой половине XVIII в. вводились перемены в центральном управлении империи, ограничивающие абсолютную власть монарха.

В период «дворцовых переворотов» чередой создавались новые высшие учреждения с законодательными функциями, вставшие выше Сената — органа, названного Петром I высшим руководителем и контролером управления и суда в империи. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре П, Кабинет министров при Анне Иоановне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III.

Таким образом, освободившись от любого давления и контроля в центре и провинции, новая чиновная аристократия вносила в управление государством личный произвол, нарушая формальные правила, установленные Петром I, которые регулировали и обезличивали деятельность всего бюрократического аппарата.

Противопоставляя стремлению высших чиновников заменить царское самовластие своим собственным господством, Екатерина II попыталась изменить социальную структуру общества, создать в России такие «сословия» и сформировать такую бюрократическую систему управления, которые укрепляли бы самодержавную власть, усиливая централизацию управления.

Представления об отличиях рационального государственного устройства от средневековых порядков, которые Екатерина II вынесла из знакомства с литературой философов-просветителей, требовали, поскольку государство призвано осуществлять общее благо, чтобы все провинции одного и того же государства были устроены совершенно одинаково и управлялись по одним и тем же законам.

Особые соображения побуждали Екатерину II обратить внимание на переустройство областного управления после пугачевского бунта, который местная администрация в силу несовершенства и малочисленности не сумела ни предупредить ни вовремя пресечь. К моменту екатерининских реформ губернии России представляли обширные административные округа, снабженные недостаточным количеством учреждений с небольшим личным составом. В областном управлении смешивались различные ведомства: одно и то же присутственное место ведало административными делами, финансами, уголовным и гражданским судом.

Первый конкретный шаг в реформах был предпринят в 1775 г. с изданием императорского Указа «Учреждения для управления губерний». Екатерина II ввела новое областное деление: вместо 20-ти вся империя была разделена на 50 губерний. Губернии делились на уезды. Каждая губерния и уезд получили однообразное административное и судебное устройство.

Областная реформа вводила множество новых учреждений, сформированных по функциональному принципу, как в губерниях, так и в уездах. Губернскую администрацию возглавляло губернское правление, которым руководил губернатор. Важное место в губернской администрации занимала казенная палата, ведавшая доходами, расходами, торговлей и промышленностью.

Вводилась разветвленная сеть судебных учреждений, но весь судебный аппарат оставался частью административной системы империи и не обладал независимым статусом. Суды были сословными и комплектовались из чиновника, возглавлявшего суд, и выборных представителей от того сословия, дела которого суд разбирал.