Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие - Сергей Кабашов

Осуществленные на практике части преобразовательного плана М. М. Сперанского по рационализации государственного устройства России относятся к центральному управлению.

Созданный по его инициативе в 1810 г. и просуществовавший до 19] 7 г. Государственный Совет стал своеобразным явлением в государственном праве Российской империи. Председательствовал в Государственном Совете сам царь, назначавший и членов Совета. В системе управления империи этот орган выполнял двойное назначение — законотворческое и координационное, поскольку разрабатывал и обсуждал законодательные вопросы по всем отраслям управления и объединял в соответствии с утвержденными монархом решениями деятельность всех этих отраслей.

Государственный Совет нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных парламентов, поскольку он не был законодательной властью, а только выступал специальным органом монарха. Совет также не был аналогом допетровской Боярской Думы, т. к. в его состав входили высшие чиновники не по наследственному праву, а в силу профессиональных управленческих качеств.

Вслед за Государственным Советом были преобразованы, по плану М. М. Сперанского, все учрежденные Александром I в 1802 г. министерства. В манифесте Александра I по этому поводу министерствам поручалось «иметь непрерывное сношение со всеми местами». и в соответствии с государственными законами вести постоянную и активную работу «по оживлению» промышленности и торговли, развитию науки и искусства, повышению благосостояния общества, т. е, министерства и их чиновники квалифицировались как важный структурный элемент системы государственного управления, призванный претворять в жизнь «установления» верховной власти в центре и на местах в пределах их компетенции.

М. М, Сперанский находил недостатком этих органов унаследованное ими от петровских коллегий отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. В 1810 г. заново были уточнены состав и делопроизводство министерств, обозначены полномочия министров и другие важные элементы министерского управления.

Преобразование Сената, по предложению М. М. Сперанского, должно было строиться на строгом разделении административных и судебных дел, которые смешивались в прежнем устройстве этого органа. Особенностью нового судебного Сената должна была стать двойственность его состава: одни члены назначались царем, другие выбирались дворянством. Несмотря на то, что Александр I утвердил проект указа по этому вопросу, различные внешние и внутренние препятствия помешали осуществлению реформы Сената, благодаря чему Сенат сохранил смешение ведомств, внося некоторую нестройность в общую структуру центрального управления.

Более решительные меры по предложениям М. М. Сперанского были проведены Александром I в установлении рационального порядка организации государственной службы чиновников в новых правительственных учреждениях.

Прежде всего к ним относится указ о придворных званиях. Согласно петровской Табели о рангах звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностями, однако давали существенные привилегии. Указом предлагалось всем, носившим это звание, но не состоявшим на военной или гражданской службе, в двухмесячный срок поступить на такую службу. Эти чины обращались впредь в простое отличие, не соединенное ни с какими преимуществами.

Другой указ дал толчок к профессионализации государственного аппарата. Был установлен совершенно новый порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на ответственные должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы. Указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов или не выдержали экзамена по прилагавшейся к Указу программе.

На основании Высочайшего указа 1809 г. при всех университетах создавались курсы для чиновников по изучению университетских дисциплин. Курсы работали ежегодно с мая по октябрь и готовили слушателей-чиновников к экзаменам в объеме учебной программы университета. Для приема экзаменов по завершении курсов при университетах создавались государственные экзаменационные комиссии в составе трех профессоров под председательством ректора. Успешно выдержавшим экзамены правление университета выдавало аттестат о его окончании. Аналогичные курсы открывались при отраслевых вузах министерств и ведомств. Тем самым были созданы основы системы подготовки и повышения образовательного и профессионального уровня государственных служащих.

Реакция на стремление Александра I сформировать корпус образованных служащих была крайне негативной, прежде всего со стороны высших чиновников. Министры добивались у царя исключения из правил для своих ведомств, доказывая, что для «отраслевой специфики» его ведомства опыт важнее знаний. В связи с этим стали появляться отступления от установленного порядка для отдельных учреждений и категорий чиновников.

С 1856 г. критерий образования при чинопроизводстве окончательно потерял свое преимущественное значение перед критериями выслуги и происхождения.

Оба указа Александра I ясно выразили квалификационные требования к чиновникам в правительственных учреждениях — они должны были быть исполнителями, обладающими отечественным образованием, т. е. воспитанными в национальном духе, продвигающимися не выслугой лет, а отличными знаниями и действительными заслугами, действующими в духе государственных интересов.

В романтических планах М. М. Сперанского виделось, что уже через пять-шесть лет все требующие соответствующей квалификации должности в государственном аппарате можно будет заполнить лицами, окончившими российские учебные заведения. Были предприняты меры по открытию многих учебных заведений, в т. ч. университетов, в различных губернских городах. Началось формирование «просвещенного» российского чиновничества.

Реформы Александра I затронули не только центральную, но и провинциальную бюрократию. В административном аппарате в губерниях, как и в центре, должностные функция становились все более специализированными: от чиновников, по крайней мере на среднем уровне, требовались значительная образовательная подготовка и профессиональная компетентность. Теперь местные чиновники могли проявлять больше инициативы, что способствовало более ровной работе административного аппарата, приближения ее к требованиям социально-экономического развития страны.