Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации - Александр Борисов

В статье 3 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» было закреплено, что бюджетное устройство в РСФСР основано на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР.

Комментируемая статья устанавливает следующие тринадцать принципов организации и функционирования бюджетной системы, содержание которых раскрыто в соответствующих статьях гл. 5 Кодекса:

единства бюджетной системы (ст. 29);

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (ст. 30);

самостоятельности бюджетов (ст. 31);

равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 311);

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32);

сбалансированности бюджета (ст. 33);

результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34);

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35); прозрачности (открытости) (ст. 36); достоверности бюджета (ст. 37);

адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38); подведомственности расходов бюджетов (ст. 381); единства кассы (ст. 382).

В рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса Законом

2007 г. № 63-ФЗ в гл. 5 Кодекса внесен ряд поправок. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, в условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы РФ принципов, которые становятся нормами прямого действия.

В частности, Законом 2007 г. № 63-ФЗ введены новые принципы «единства кассы» (ст. 380 и «подведомственности расходов» (ст. 382). Кроме того, уточнены формулировки принципа «полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов» и принципа «общего (совокупного) покрытия расходов», что, по мнению авторов законопроекта, позволит обеспечить их соблюдение и, следовательно, повысить прозрачность бюджетов бюджетной системы РФ, консолидировать бюджетные средства с целью их результативного и эффективного использования. Уточнено определение принципа «эффективности и экономности использования бюджетных средств» с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов, а также принципа «гласности», «прозрачности (открытости)».

Статья 29. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Единство бюджетного законодательства РФ обеспечивается положениями ст. 2 Кодекса, определяющими состав бюджетного законодательства. Составляющие бюджетное законодательство РФ федеральные законы (в том числе о федеральном бюджете, о бюджетах федеральных ГВБФ), законы субъектов РФ (в том числе о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных ГВБФ) и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления (в том числе о местных бюджетах) не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Кодексом и указанными нормативными правовыми актами применяется Кодекс. Иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения и указанные в ст. 3 Кодекса, не могут противоречить бюджетному законодательству.

Составной частью содержания принципа единства бюджетной системы РФ является единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, что характеризует рассматриваемый принцип как базовый принцип бюджетной системы РФ.

В отношении единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ следует отметить, что согласно ст. 65 Кодекса формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов. Расходным обязательствам России, субъектов РФ и муниципальных образований посвящены положения гл. 11 Кодекса. В соответствии с ч. 2 ст. 2151 Кодекса исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Единство бюджетной классификации РФ в условиях новой редакции Кодекса приобретает новое содержание. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 18 Кодекса), непосредственно Кодексом устанавливаются единые для бюджетов бюджетной системы РФ позиции двух первых уровней (группа – подгруппа, раздел – подраздел, группа – статья) каждого вида бюджетной классификации. Минфин России утверждает единые позиции классификации доходов и операций сектора государственного управления на более низких уровнях. При определении же классификации расходов и источников финансирования дефицита бюджетов существенно расширена самостоятельность каждого уровня власти, т. к. целевые статьи и виды расходов, а также статьи и подстатьи источников финансирования дефицита бюджетов утверждаются законами (решениями) о соответствующих бюджетах.

Единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений обеспечивается положениями нового раздела VIII1 Кодекса, в гл. 251 которого закреплены основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а в гл. 252 установлен порядок составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Согласно п. 1 ст. 2641 единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Минфином России в соответствии с положениями Кодекса.

На обеспечение единства санкций за нарушение бюджетного законодательства направлено данное в ст. 281 Кодекса определение нарушения бюджетного законодательства. Меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства закреплены в гл. 28 Кодекса.

Единый порядок исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ установлен положениями главы 241 Кодекса. Согласно п. 1 ст. 2421 Кодекса исполнение судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится в соответствии с Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте РФ, а также в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву и восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.

Статья 30. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.