Россия и современный мир № 4 / 2010 - Юрий Игрицкий

Кроме того, по данным Росстата, к концу 2008 г. численность работников государственных органов и органов местного самоуправления достигла 1 млн 670,8 тыс. человек, в том числе федеральных органов государственной власти – 854,7 тыс., государственных органов субъектов Федерации – 291,8 тыс. и органов местного самоуправления – 524,3 тыс.7 Для сравнения, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек (2).

Для оценки качества государственного управления в режиме «вертикаль власти» обратимся к данным Всемирного банка, который с 1996 г. регулярно проводит исследования по определению шести индексов качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators). Каждый индекс определяется по шкале от -2,5 до 2,5 и по рейтингу от 0 до 100 %, который указывает место государства среди других государств и территорий8. Государство по каждому из шести индексов получает свой рейтинг, а общий итоговый рейтинг не составляется. В восьмом докладе о качестве государственного управления, оценивающем ситуацию за 1996–2008 гг. в 212 государствах и территориях, для России по состоянию на 2008 г. приведены следующие достаточно неблагоприятные результаты (17):

1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод) – 22 % (-0,97);

2) политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия) – 24 % (-0,62);

3) эффективность работы правительства (качество государственных услуг и работы государственных служащих, степень их независимости от политического давления, качество разработки и реализации внутренней государственной политики и т.д.) – 45 % (-0,32);

4) качество законодательства (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию) – 31 % (-0,56);

5) верховенство закона (степень соблюдения законов и установленных обществом норм, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и т.д.) – 20 % (-0,91);

6) сдерживание коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях) – 15 % (-0,98).

При таком качестве государственного управления трудно ожидать высокого уровня конкурентоспособности России в мире, что и подтверждают данные, приведенные в отчете по глобальной конкурентоспособности 2009–2010 Всемирного экономического форума (16). С 2005 г. эта независимая международная организация, в которую входит Россия, совместно с ведущими исследовательскими институтами и компаниями разных стран ежегодно определяет рейтинг конкурентоспособности государств мира в соответствии с их индексом глобальной конкурентоспособности (global competitiveness index). Индекс GCI, который по мере возрастания конкурентоспособности изменяется от 1 до 7, определяется с учетом общедоступных статистических данных и результатов опросов руководителей компаний. В 2009 г. было опрошено 13 тыс. руководителей кампаний в 133 странах. Этот индекс состоит из 12 ключевых слагаемых конкурентоспособности, среди которых институты, инфраструктура, макроэкономическая стабильность, здравоохранительная система, возможности и качество высшего образования и профессиональной подготовки, развитость и эффективность рынков товаров и услуг, труда, финансового рынка, технологический уровень, конкурентоспособность компаний и инновационный потенциал.

В 2009 г. Россия с индексом GCI=4,15 в рейтинге 133 государств, где проводились исследования, заняла только 63-е место между Черногорией и Румынией. При этом по качеству институтов, прежде всего государственных, с показателем 3,23 Россия заняла 114-е место между Филиппинами и Алжиром, по независимости судебной системы с показателем 2,7 – 116-е место, по объективности решений чиновников с показателем 2,7 – 96-е место, по прозрачности государственной политики с показателем 3,5 – 114-е место.

Следует также отметить исследование, которое в 2008 г. провел американский исследовательский Институт Брукингса. По результатам этого исследования определялся индекс слабости государства (index of state weakness) для 114 развивающихся государств, включая Россию, который изменяется в пределах от 0 до 10 (0 – наиболее, а 10 – наименее слабое государство). К сожалению, и в этом рейтинге Россия со значением индекса ISW=6,2 заняла далеко не самое почетное 65-е место между Боливией и Ираном, а последние 113-е и 114-е места с одинаковым значением этого индекса 9,41 заняли Венгрия и Словакия (18).

Но, как представляется, наиболее значимым критерием оценки качества и конкурентоспособности современного государства следует считать его удобство для проживания людей, качество жизни в государстве. В настоящее время нет общепризнанных оценок качества жизни в различных государствах мира.

Пока наиболее распространенным и признаваемым является рейтинг качества жизни в государствах мира, определяемый ООН с 1990 г. по индексу развития человеческого потенциала (human development index).

Индекс HDI измеряет достижения государства по трем основным направлениям: здоровье и долголетие населения, измеряемые показателем ожидаемой продолжительности жизни при рождении; доступ к образованию, измеряемый уровнем грамотности взрослого населения и совокупным валовым коэффициентом охвата образованием достойный уровень жизни, измеряемый величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности. Эти три измерения стандартизируются в виде числовых значений от 0 до 1, среднее арифметическое которых представляет собой совокупный показатель HDI в диапазоне от 0 до 1. Государства ранжируются на основе этого показателя, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению HDI.

По данным, представленным в докладе ООН 2009 г., но относящимся к 2007 г., среди 180 государств – членов ООН Россия по уровню развития человеческого потенциала (HDI=0,817) занимает только 71-е место между Албанией и Македонией, хотя и находится по классификации ООН в группе государств с высоким уровнем HDI (нижняя граница HDI для этой группы ─ 0,8) (3).

Достаточно адекватным можно признать индекс качества жизни (quality of life index), определяемый ежегодно изданием (Ирландия) для 194 государств. Индекс QLI определяется на основании таких параметров как стоимость жизни, досуг и культура, экономика, окружающая среда и климат, свобода, здоровье, инфраструктура, риск и безопасность, для каждого из которых, как и для самого индекса QLI, максимальное значение – 100 баллов. По данным на январь 2010 г., Россия со значением индекса QLI=54 в рейтинге издания делит места со 109-го по 119-е с Белоруссией, Таиландом, Замбией, Ливаном, Палау, Малави, Марокко, Самоа, Свазилендом и Бахрейном (14).

Основной фактор, определяющий неудовлетворительное качество государственного управления и низкую конкурентоспособность России в мире, – коррупция во всех ее проявлениях, включая политическую, поразившая всю «вертикаль власти» снизу доверху. Это подтверждается как исследованиями Всемирного экономического форума и Всемирного банка, так и исследованиями наиболее авторитетной в области противодействия коррупции международной неправительственной организацией Transparency International, данные которой постоянно цитируются высшими российскими должностными лицами. По представленным в октябре 2009 г. данным этой организации в рейтинге по индексу восприятия коррупции (corruption perception index) Россия со значением этого индекса 2,2 (10 – минимальная коррупция) занимает 146-е место среди 180 включенных в исследование государств вместе с Камеруном, Эквадором, Кенией, Съерра-Леоне, Тимор-Лесте, Украиной и Зимбабве (15). По этому показателю только Россия из всех государств «большой двадцатки» находится в зоне высокой коррупции (CPI<3,3).

В связи со всем вышесказанным возникает вопрос не только о конкурентоспособности государства, в котором конструирование вертикали власти сопровождается столь высокими общественными издержками, но и об эффективности самой вертикали. В конечном счете вертикаль власти важна (и нужна, как в любом современном государстве) не сама по себе; ее основополагающая функция – оптимальным образом обеспечить жизнедеятельность общества, в том числе качество жизни всех граждан страны.

1. Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М., 2006.

2. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. – М., 2007. – № 4. – С. 24–45.

3. Доклад о развитии человека 2009. Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие / Пер с англ. – М., 2009.