Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - Кузьма Кичик

Некоторые специалисты по закупкам предлагают также «ввести возможность предоставления ограниченной региональной преференции (до 5%)», которая, по их мнению, «позволит НДС, налог на прибыль и социальные отчисления оставить в регионе, что упрочит региональные и местные бюджеты, создаст дополнительные рабочие места (сократит безработицу), уменьшит издержки по удовлетворению потребности, в том числе на контроль и мониторинг исполнения заказа, облегчит взаимодействие с поставщиком»[414]. Указанное предложение представляется противоречащим Конституции РФ, в которой провозглашено единство экономического пространства России (ч. 1 ст. 8), а также недопустимым с точки зрения построения единой системы размещения государственных и муниципальных заказов в нашей стране. Вопрос об установлении преференций национальным поставщикам является весьма дискуссионным[415], поощрение же регионального протекционизма представляется вовсе опасным.

В определенных Законом № 94-ФЗ случаях при размещении заказов могут предоставляться преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы,[416] а также организациям инвалидов[417]. Эти преимущества предоставляются в отношении предлагаемой цены контракта в размере до 15% при размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд путем проведения торгов (см. п. 12 ч. 4 ст. 21, ч. 3 ст. 28, п. 2 ч. 5.2 ст. 37, ч. 3 ст. 38 Закона).

Перечни товаров (работ, услуг), при размещении заказов на которые могут предоставляться преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, а также организациям инвалидов, утверждены постановлением Правительства РФ от 17 марта 2008 г. № 175 «О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».[418]

Еще одним преимуществом организаций уголовно-исполнительной системы является возможность заключения с ними контрактов (договоров) без проведения торгов (см. п. 7 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ, п. 3 указанного постановления Правительства РФ). В отношении организаций инвалидов эта возможность не предусмотрена.

Стоит добавить, что субъекты малого предпринимательства имеют право на участие в торгах и запросах котировок, организуемых исключительно с их участием (ст. 15 Закона № 94-ФЗ). Государственные и муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем десять и не более чем двадцать процентов общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг[419] в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством РФ[420]. Этой обязанности нет (но есть право) у заказчиков при размещении заказов для нужд обороны страны и безопасности государства. Начальная (максимальная) цена контракта при размещении заказов у субъектов малого предпринимательства не должна превышать размера, установленного Правительством РФ (в настоящее время – 15 млн руб.[421]).

В литературе встречаются различные предложения по поддержке участия субъектов малого и среднего предпринимательства в государственных (муниципальных) закупках: путем предоставления авансов, складских помещений или денежных средств для их аренды, преимущественного кредитования из государственных и муниципальных средств и др.[422] Предлагается также предоставить этим субъектам возможность использования в качестве способа обеспечения исполнения контракта залог принадлежащего им движимого и недвижимого имущества.[423]

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить следующее.

С одной стороны, очевиден весьма либеральный подход законодателя к определению круга субъектов, вступающих с государственным (муниципальным) заказчиком в отношения по размещению и исполнению государственных (муниципальных) заказов[424]. Закон № 94-ФЗ содержит закрытый перечень требований, обязательных и возможных к предъявлению к участникам размещения заказа. К тому же указанные требования вовсе не применяются при некоторых способах размещения заказов (у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах), что свидетельствует о недостаточно высокой степени защищенности имущественных интересов публично-правовых образований (от лица которых выступают государственные и муниципальные заказчики) в закупочном процессе. В связи с этим представляется необходимым установить минимальные квалификационные требования ко всем поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд вне зависимости от способа размещения заказов.

С другой стороны, Законом № 94-ФЗ не предусмотрена возможность множественности субъектов на стороне участника размещения заказа (поставщика), за исключением одного специфического случая (совместное создание гражданами произведения литературы или искусства, исполнения, ч. 4 ст. 31.4 Закона № 94-ФЗ). Отсутствие признания правосубъектности за простыми товариществами (в том числе консорциумами) зачастую не позволяет своевременно «включать» выработанные в международной и зарубежной хозяйственной практике механизмы конкуренции, а значит, не обеспечивает максимальной эффективности расходования бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования при размещении государственных (муниципальных) заказов.

Таким образом, следует законодательно признать правосубъектность за простыми товариществами (в том числе консорциумами) в отношениях по размещению и исполнению государственных и муниципальных заказов.

Необходимо реализовать комплекс мер, направленных на повышение эффективности института реестра недобросовестных поставщиков: сократить сроки пополнения информации в реестре недобросовестных поставщиков; установить запрет на участие в закупках субъектов, включенных в реестр недобросовестных поставщиков, а также их аффилированных лиц вне зависимости от того, включено это требование в документацию о закупках или нет; рассмотреть вопрос о введении в России реестра добросовестных поставщиков с разделением указанных в нем хозяйствующих субъектов на категории в зависимости от качества, частоты и объема реализуемых ими публичных заказов.

Следует обратить внимание на необходимость совершенствования (прежде всего унификации) понятийных аппаратов Закона № 94-ФЗ и иных специальных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов, поскольку при обозначении фигуры участника размещения заказа (поставщика) Закон № 94-ФЗ и иные специальные федеральные законы употребляют разные термины («участник размещения заказа», «поставщик», «исполнитель», «подрядчик», «претендент», «товаропроизводитель» и др.).

§2.3. Компетенция контролирующих органов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов

На систему государственных и муниципальных закупок в России, как и в других странах, оказывают воздействие в той или иной степени все государственные органы. Более того, с известной долей условности можно утверждать, что каждый гражданин России, вообще любое лицо (физическое или юридическое) оказывает то или иное воздействие на экономику страны, и в частности, на ее систему закупок. Однако это не может служить поводом для рассмотрения в рамках настоящей работы правового статуса указанных субъектов или правового положения всех государственных и муниципальных органов. Следуя указанной логике, можно прийти к выводам, не имеющим какой-либо теоретической или практической пользы.[425]

В связи с этим в рамках настоящей работы представляется необходимым рассмотрение компетенции государственных органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов.[426]

В литературе выделяют несколько видов такого контроля: по времени проведения контрольных мероприятий (предварительный, оперативный и последующий контроль); по принадлежности проверяющего органа или подразделения к объекту проверки (внешний и внутренний контроль); по направлениям и предмету проверки (целевое и эффективное расходование средств, соблюдение требований законодательства, инструкций и др.)[427]. Внутренний контроль осуществляется самими заказчиками, внешний – контролирующими органами. Последующий контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок[428]. Предварительный – путем мониторинга закупочной деятельности заказчика через Интернет, согласования некоторых действий заказчика с компетентными органами и т. д.