Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие - Денис Шевчук

Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично. Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам, которые федеральной конституцией отнесены к их компетенции. Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и теми же способами, «по и законодательные полномочия конгресса президентом. Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми же принципами, которые применяются в конгрессе. Федеральное правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить законодательное собрание штата. В Индии система органов власти и управления штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями союзной конституции. Формально исполнительными полномочиями наделяется губернатор штата, который назначается союзным президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий. Полномочия губернатора в целом аналогичны полномочиям союзного президента. Он назначает главного министра штата, а по совету главного министра – министров; ему предоставлено право назначения целого ряда других высших должностных лиц штата. В области законодательной губернатор осуществляет следующие полномочия: созывает законодательный орган штата (легислатуру) на сессии, имеет право распустить нижнюю палату легислатуры – законодательное собрание. Он вправе обращаться с посланиями к легислатуре, что на практике означает предоставление ему законодательной инициативы. Все законопроекты, принятые легислатурой, направляются губернатору на рассмотрение. Губернатор может наложить на законопроект вето, которое преодолевается в том случае, если легислатура повторно одобрит опротестованный им законопроект. Он может также зарезервировать принятый легислатурой законопроект для рассмотрения последнего союзным президентом. В период между сессиями легислатуры штата губернатор имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу, по всем вопросам, отнесенным к компетенции легислатуры.

Полномочия губернатора штата по букве конституции весьма значительны, но фактически он лишен самостоятельности. Это объясняется тем, что в силу сложившегося конституционного обычая губернатор выступает либо как агент центральной власти, либо его полномочия осуществляются советом министров штата. Правительство штата – совет министров формально учреждается для того, «чтобы помогать и давать советы губернатору в осуществлении его функций». Совет министров несет коллегиальную ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием (нижней палатой) или однопалатной легислатурой. Он остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в легислатуре штата. Между губернатором и советом министров штата существуют те же отношения, что и между союзным президентом и кабинетом. Все полномочия губернатора (за исключением тех случаев, когда ему предоставлено ст. 163 конституции право действовать по собственному усмотрению) осуществляются советом министров, действующим от его имени. Законодательные полномочия конституция предоставляет однопалатным или двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и однопалатные легислатуры избираются населением соответствующих штатов сроком на пять лет и, как было уже сказано, могут быть досрочно распущены губернатором штата. Верхние палаты – законодательные советы – создаются по очень сложной системе: около 1/3 членов законодательного совета избирается коллегией выборщиков, состоящей из депутатов органов местного самоуправления; 1/12 – избирается лицами, имеющими высшее образование; 1/12 – избирается учителями; около 1/3 – избирается законодательным собранием штата из числа лиц, не являющихся его депутатами. Часть членов законодательного совета назначается губернатором. Законодательный совет каждые два года обновляется на одну треть. Законодательный орган штата работает в соответствии с теми же правилами процедуры, что и союзный парламент. В двухпалатных легислатурах правовое положение палат аналогично системе, применяющейся в союзном парламенте. Конституция Индии предусматривает возможность роспуска органов власти и управления любого штата (кроме штата Джамму и Кашмир) и введения «президентского правления». В случае получения информации, дающей ему основание полагать, что управление штатом в соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия: президент может принять на себя функции любого органа власти штата, за исключением его легислатуры; президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата парламенту последний в свою очередь может передать их президенту, т. е. практически правительству федерации. Подобное конституционное положение ставит органы власти и управления штата в полную зависимость от союзного правительства. Правящая партия неоднократно применяла эти положения для роспуска оппозиционных правительств в штатах. Введение «президентского правления» может иметь место и в том случае, когда «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений настоящей Конституции… " (ст. 365 конституции). Государственное устройство „молодых“ государств имеет некоторые специфические черты только там, где в качестве системы политической организации территории был избран (или навязан бывшей метрополией) федерализм. Подавляющее большинство этих стран являются унитарными. В некоторых из них вводилась федерация, но она просуществовала недолго (Федерация Мали, Республика Соединенных Штатов Индонезии, Федеративная Республика Камерун). Федеративная форма в молодых государствах отличается высокой степенью централизации, что находит свое выражение как в методе разграничения компетенции между союзом и государственными образованиями (Индия, Федерация Малайзия), так и в установлении конституционного механизма контроля над органами власти и управления субъектов федерации со стороны центрального правительства (Индия). Характерно, например, что высокая степень централизации, введенная конституцией Индии, используется рядом индийских ученых в качестве доказательства отсутствия федеративных отношений между штатами и центральным индийским правительством.

Установление унитарной формы государственного устройства в подавляющем большинстве стран, освободившихся от колониальной зависимости, не является случайным. Унитаризм в этих государствах логически обусловлен малыми размерами территории, а также теми задачами (экономическими и политическими), которые стоят перед этими странами. В некоторых зарубежных странах в том либо ином виде существует административная автономия, предоставляемая их структурным подразделениям, обладающим существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями. В настоящее время к числу этих стран относятся Дания, Испания, Финляндия, Португалия, Шри-Ланка и Индия. Обычно это страны с унитарной формой государственного устройства. Общие положения об автономии устанавливаются конституциями соответствующих 'стран. Кроме того, их парламенты принимают специальные законы об автономном статусе конкретных территориальных подразделений. Автономные образования наделяются более широкими правами, чем муниципальные органы обычных административно-территориальных единиц. Создаваемые в автономных образованиях представительные учреждения и органы управления более самостоятельны по отношению к центральной власти, чем обычные муниципалитеты. Таким образом, создаются чисто юридические гарантии того, что управление автономными образованиями будет осуществляться с учетом присущих им определенных специфических особенностей. Следует иметь в виду, что, как правило, объем полномочий автономных образований значительно меньше, чем у субъектов федерации. Структура органов управления автономными образованиями мало чем отличается от обычной структуры органов власти и управления субъектов федерации. Обычно автономное образование избирает свой представительный орган и формирует органы управления. Как правило, центральная власть имеет в автономном образовании своего представителя, наделенного контрольными полномочиями. Так, например, на Фарерских островах, которые получили автономный статус в рамках Датского королевства в 1948 году, местное население избирает свой мини-парламент – литтинг, который осуществляет «законодательную власть» и формирует свой исполнительный орган. Центральное правительство представляет наместник, назначаемый королевой по представлению совета министров. Наместник осуществляет контроль за исполнением на Фарерских островах законов датского парламента, возглавляет местную полицию и осуществляет некоторые другие административные функции. С 1979 года статус автономного образования получила Гренландия. В 1984 году был избран местным населением представительный орган – ландстинг. Исполнительные полномочия осуществляются губернатором, который назначается в том же порядке, что и наместник на Фарерских островах. В Финляндии автономными правами наделены Аландские острова, населенные преимущественно шведами. Законодательные полномочия осуществляются ландстингом, а исполнительные – губернатором, назначаемым президентом республики. Статья 2 Конституции Испании 1978 года «признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов…». Процесс реального воплощения в жизнь этих конституционных предписаний формально завершился в 1983 году, когда были созданы четыре «национальных области» (Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия) и 13 исторических областей. Правовой статус автономных сообществ на основании предписаний Главы третьей конституции определяется органическим законом, который принимается центральным парламентом для каждого сообщества (области) в отдельности. Проекты этих законов разрабатываются областными ассамблеями. Национальные области наделяются более широкими полномочиями, чем исторические. Деятельность областных властей поставлена под контроль правительства, конституционного суда и некоторых других органов центральной администрации. «Автономизация» Испании была осуществлена под сильным влиянием Итальянской конституции 1947 года, которая предусматривает наделение всех областей общим и специальным автономным статусом. Согласно принятой в 1956 г. 7-й поправке к Конституции, Индия допускает ограниченную автономию для семи союзных территорий.