Российская автономия - Олег Кутафин

На финляндского генерал-губернатора возлагалось принятие мер по переводу этих законов и постановлений на финский и шведский языки и ознакомлению с их содержанием местного населения.

Высший надзор за исполнением указанных ранее законов и постановлений, их разъяснение и подтверждение, а также разрешение возникающих по ним споров и сомнений Закон (ст. 9) возлагал на Правительствующий Сенат. Финляндский генерал-губернатор, со своей стороны, был обязан принимать необходимые меры для их исполнения в Финляндии.

Относительно нового порядка издания законов, установленного Законом 17 июня 1910 г., в объяснительной записке к законопроекту председателя Совета Министров указывалось:

«Важным условием успешного проведения в жизнь финляндского края общегосударственных узаконений является правильный выбор органа, коему будет вверено их пояснение и подтверждение в случаях возникающих по ним сомнений. Такие права и обязанности не могут быть присвоены органам местного управления Финляндии и, в частности, Императорскому Финляндскому Сенату, так как: 1) он к сему вообще не призван, ибо вся сфера его деятельности ограничена внутренними делами края; 2) он не обладает необходимым для сего знанием в области общего законодательства Империи; 3) право пояснения и подтверждения законов не принадлежит Финляндскому Сенату также в отношении внутреннего законодательства Финляндии».

Статья 10 нового Закона устанавливала, что изданные в общем порядке законы и постановления, действие которых распространяется на Финляндию и которые издаются в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не только к внутренним делам Финляндии, отменяют противоречащие им правила финляндских законов и постановлений, изданных в особом порядке, и применяются независимо от противоречащих им любых правил, установленных местными постановлениями.

В разделе 2 Закона устанавливалось, что в состав Государственного Совета и Государственной Думы включаются члены от населения Финляндии, избираемые на основании Учреждения Государственного Совета и Положения о выборах в Государственную Думу.

В соответствии с новым законом Финляндский Сейм избирал двух членов Государственного Совета сроком на три года и четырех членов Государственной Думы. Установление подробных правил о порядке проведения этих выборов возлагались на Сейм.

Мотивируя эту часть Закона, Совет Министров исходил из того, что установление такого представительства будет полезно для лучшего освещения в Совете и Думе дел, касающихся Финляндии. Оно представлялось желательным, также как выражение государственного единства и равноправия населения Финляндии с населением других частей Империи. Кроме того, оно полезно для защиты местных интересов Финляндии и выяснению ее нужд.

В объяснительной записке Совета Министров к этой части законопроекта указывалось, что финляндские представители должны быть не делегатами от Сейма, а скорее представителями от населения, так как это «более соответствует принципам государственного единства и народного представительства»[127].

Комментируя Закон 17 июня 1910 г., Н. И. Лазаревский считал, что он имел две основных особенности. Первая из них состояла в том, что, предоставляя те или иные вопросы ведению центральной, а не местной законодательной власти, Закон существенно отличался от аналогичных законов Запада. Там повсеместно признавалось, что пока центральная власть не воспользовалась своим правом издания закона по данному вопросу, местная власть сохраняет возможность издавать по такому вопросу свои постановления, которые теряют силу, как только по этому вопросу выскажется центральная власть. Однако согласно Закону 17 июня 1910 г. получалось, что по целому ряду вопросов могут быть изданы только общеимперские законы. Следовательно, пока общеимперское законодательство не принято, такой вопрос никакими иными законами или другими актами урегулирован быть не может. Таким образом, существовавшие на момент принятия Закона 17 июня 1910 г. финляндские Законы, изданные по вопросам ведения общеимперского законодательства, новым Законом не отменялись и сохраняли свою силу до принятия по соответствующему вопросу общеимперского закона.

Другую особенность Закона 17 июня 1910 г. Н. И. Лазаревский видел в том, что в то время, как на Западе разграничение полномочий центральной и местной власти производилось по содержанию дел (гражданское право – центральная власть, школьное дело – местная власть), в России это разграничение производится по двум признакам: и по содержанию, и по наличию в данном конкретном деле государственного интереса. Второй признак Н. И. Лазаревский считал крайне субъективным и поэтому полагал, что в основу разграничения компетенции государственных учреждений его класть нельзя.

Н. И. Лазаревский подчеркивал, что Закон 17 июня 1910 г. изменил само существо положения Финляндии в составе Российского государства. До этого Закона права монарха, организация финляндских учреждений определялись финляндскими законами и поэтому Финляндия подходила под понятие несуверенного государства, составлявшего нераздельную часть Российского государства. После принятия Закона управление Финляндией стало осуществляться общегосударственным законодательством. В результате того признака, который отличал несуверенное государство от автономной провинции, больше не стало, а Финляндия из государства превратилась в автономную провинцию России[128].

«После издания закона 17 июня 1910 г. взаимные отношения России и Финляндии, – писал Н. И. Лазаревский, – рисуются в следующем виде: в составе Российского государства Финляндия является автономною провинциею; в международных делах Империя выступает как одно целое, и при ведении иностранных сношений обособленность Финляндии ни в чем не проявляется; в военном отношении имеется только одна русская армия (причем, однако, финляндцы в ней вовсе не участвуют, и таким образом финское население находится в совершенно особом положении); законодательство находится в двойственном положении: право, ныне существующее в Финляндии, является (за ничтожными изъятиями) финским правом, совершенно обособленным от русского, основанным на финляндских законодательных актах (сеймовых и экономических), но с 1910 г. возникла возможность издания в Финляндии законов в порядке не сеймового, а думского законодательства; не исключена также и возможность издания законов, общих для России и Финляндии; но список вопросов, подлежащих урегулированию в порядке установленного в 1910 г. общего законодательства, заключает по преимуществу правила, которые будут действовать только в Финляндии, почти все те законы, которые могут быть изданы на основании закона 1910 г., по пространству действия будут законами не общими, но финляндскими. К единству Государства Российского в смысле единства действующего права закон 17 июня 1910 г. не стремится и его не устанавливает. Он лишь создает для Финляндии два порядка законодательства; один чисто местный, другой при посредстве Государственной Думы. Судебные установления представляют систему совершенно обособленную от русских судов. В административном отношении Финляндия представляет систему вполне обособленных установлений, в некоторых отношениях входящих в соприкосновение с Советом Министров и в деле толкования законов, изданных в общем порядке, подчиненных Правительствующему Сенату.

После Закона 17 июня 1910 г. степень единства Империи возросла, появились (в виде общего порядка законодательства и надзора Правительствующего Сената и Совета Министров) такие формы общегосударственных актов, каких прежде не было; но и по настоящее время Финляндия оставалась автономною провинциею, где существует особая конституция, свое особое законодательство и где власть монарха ограничена другими установлениями, чем в России»[129].

Наряду с автономной Финляндией, а также рядом других регионов, которые в разное время и в разной степени располагали автономией, в России было немало национальных регионов, которые никогда не располагали автономией. Однако многие из них отличались особенностями управления или правового статуса, которые создавали впечатление, что они находятся на пути к автономии.

Так, Прибалтика была инкорпорирована в состав России в XVIII в. Она была разделена на Эстляндскую, Лифляндскую и Курляндскую губернии, составлявшие одно генерал-губернаторство Остзейского края.

Населению этих губерний было сохранено вероисповедание и предоставлены прежние права и преимущества, которыми оно располагало до присоединения края к России.

В крае действовал свод местных узаконений, созданный на основе местных узаконений, законодательства, действовавшего до присоединения края к России (немецкого, шведского, польского) российского законодательства, определявшего положение прибалтийских губерний и др., и определивший государственное устройство и положение сословий в Прибалтике. В нем содержались и нормы гражданского законодательства.