Муниципальное право Российской Федерации - Елена Белоусова

– обсуждение планов застройки населенных пунктов;

– решение вопросов о разовых добровольных внесениях жителями средств для финансирования мероприятий местного значения;

– обсуждение любых вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

В случае, когда возможность созыва собрания (схода) граждан предусмотрена наряду с деятельностью представительного органа местного самоуправления, они могут быть созваны либо на основании предыдущего решения собрания, либо решением представительного органа, либо по требованию определенного числа жителей муниципального образования (как правило, не менее 5 %). Решение о созыве собрания (схода) граждан за определенный срок до его проведения (обычно за 15–20 дней) доводится до сведения жителей, так же как и повестка дня.

Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. внес определенные коррективы. Так, в нем четко разграничены понятия «Сход граждан» и «Собрание граждан». Сход граждан предусмотрен только при отсутствии представительного органа в поселениях, с численностью граждан, обладающих избирательным правом менее 100 человек. В этом случае такой сход осуществляет все полномочия представительного органа местного самоуправления. При этом он может созываться главой муниципального образования либо самостоятельно, либо по инициативе группы жителей не менее 10 человек. В сходе также в обязательном порядке должны участвовать выборные должностные лица местного самоуправления. Условия правомочности схода и принятия решений остались прежними.

Собрания граждан в соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принципах…» могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Инициатива проведения собрания может исходить от представительного органа, главы муниципального образования или населения. Порядок реализации этой инициативы должен быть определен в уставах муниципальных образований и в уставах территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращение к органам местного самоуправления и их должностным лицам, принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции территориального общественного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и их должностными лицами. Принятые на собрании граждан обращения в обязательном порядке подлежат рассмотрению органами местного самоуправления и их должностными лицами, к компетенции которых относится решение вопросов, содержащихся в обращении.

§ 4. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления

В последние годы значительное распространение в плане законодательного регулирования получила и такая широко применявшаяся в годы советской власти форма прямого волеизъявления граждан, как отзыв депутата местного представительного органа и выборного должностного лица. Такая возможность предусмотрена действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и получила дальнейшее развитие в законодательстве субъектов Федерации. Институт отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица играет двоякую роль: с одной стороны, выступает одним из основных средств контроля со стороны населения за деятельностью названных субъектов, с другой – является средством ответственности. И действующий, и вновь принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривают возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. Однако действующий Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах…» указывает, что основания и порядок отзыва устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. В связи с этим на практике воспользоваться этой возможностью жители муниципальных образований зачастую не могли, так как во многих уставах процедура отзыва не была урегулирована. Поэтому новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» четко установил, что голосование по отзыву депутата и выборного должностного лица местного самоуправления должно проводиться в том же порядке, в каком проводится местный референдум (ч. 1 ст. 24). Кроме того, Закон указал, что хотя основания для отзыва устанавливаются в уставе муниципального образования, но такими основаниями могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействия) при условии подтверждения в судебном порядке.

В настоящее время в 35 субъектах РФ приняты законы о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица. Они есть в Республиках Башкортостан, Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Владимирской области и др. Из числа 62 законов по данному вопросу – 5 посвящены отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 – отзыву глав муниципальных образований, 16 – отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления[20]. Как правило, в этих законах в качестве оснований отзыва предусмотрены нарушение законодательства и устава муниципального образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, совершение действий, несовместимых со статусом депутата или выборного должностного лица, игнорирование законных интересов жителей соответствующей территории и др. В конце 1990-х гг. отзыв в отношении депутатов представительных органов местного самоуправления инициировался в четырех субъектах РФ (всего 23 инициативы), в отношении глав муниципальных образований – в 19 (66 инициатив). По отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления проведено 8 голосований, состоялось 2 отзыва, а по отзыву глав муниципальных образований проведено 24 голосования и состоялось 13 отзывов[21].

Однако отсутствие закона субъекта РФ, регламентирующего этот вопрос, не является основанием для запрета использования этой процедуры. Названный Федеральный закон указывает, что порядок отзыва депутата должен быть установлен в уставе муниципального образования. Впоследствии при принятии соответствующего закона на уровне субъекта РФ в устав следует внести определенные изменения с целью приведения его в соответствие с законом субъекта РФ. Таким образом, отсутствие в субъектах соответствующего законодательства не лишает население муниципального образования прав на отзыв в соответствии с уставом.

Отзыв указанных лиц осуществляется практически в том же порядке, в каком проводятся местные референдумы. Сначала на собраниях граждан образуется инициативная группа в количестве не менее 5–10 человек. Протокол собрания и список членов инициативной группы передаются для ее регистрации в окружную избирательную комиссию. После получения свидетельства о регистрации инициативная группа приступает к сбору подписей в поддержку своей инициативы об отзыве депутата (или выборного должностного лица). Сбор подписей осуществляется в том избирательном округе, от которого депутат был избран. Если же ставится вопрос об отзыве выборного должностного лица – главы муниципального образования, то сбор подписей осуществляется на всей территории муниципального образования. Необходимое количество подписей избирателей для назначения даты голосования по отзыву в среднем составляет от 5 % до 15 % от общего числа избирателей конкретного муниципального образования. Собрав нужное количество подписей в течение определенного времени (обычно 30 дней), инициативная группа передает подписные листы в окружную избирательную комиссию, которая уведомляет депутата или выборное должностное лицо о поступивших подписных листах и направляет требование о проведении голосования об отзыве в представительный орган местного самоуправления. В случае соблюдения всех требований законодательства при сборе подписей и правильности оформления подписных листов представительный орган местного самоуправления в определенный срок (15–30 дней) принимает решение о назначении даты проведения голосования. Депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе (или муниципальном образовании – при условии отзыва главы муниципального образования).

§ 5. Правотворческая инициатива

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в числе форм прямого волеизъявления граждан называет также правотворческую инициативу жителей. Согласно этому Федеральному закону население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25). Это новая для российского законодательства форма прямого волеизъявления граждан. Право населения муниципального образования на правотворческую инициативу представляет собой право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования. Причем, как указывается в Федеральном законе 1995 г., этим правом обладают только те жители, в уставе муниципального образования которого прямо предусмотрено это право. Если же в уставе муниципального образования ничего не говорится о правотворческой инициативе жителей, значит, в данном муниципальном образовании граждане не имеют названного права.