Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография - Камиль Бекяшев

Весьма интересным по содержанию является доклад Д. Миллера, исполнительного секретаря АНТКОМ, о роли региональных организаций по регулированию рыболовства в плане выполнения критериев и мер для оценки действий государства флага. По его мнению, общей чертой для всех РФМО должен быть контроль государства флага над своими судами с помощью механизма лицензирования рыболовства, а также путем принятия правил, обеспечивающих ведение промысла в соответствии с разрешенными условиями и правилами региональных организаций по управлению рыболовством. В порядке действий, направленных на повышение уровня выполнения мер РФМО, Д. Миллер предлагает использовать особые инструменты для действий и мер, служащих руководством для оценки действий государства флага как договаривающейся стороны региональной организации по управлению рыболовством. По его мнению, такие действия могли бы выполнять разработку: а) перечня мер для государства флага; б) требований к проявлению надлежащей осмотрительности при присвоении флага судам; в) показателя образцовых действий государства флага; г) официальной политики сотрудничества со стороны государств, не являющихся договаривающимися сторонами; д) регионального и более эффективного процесса принятия решений; е) периодического образца действий региональных организаций по управлению рыболовством. В ходе обсуждения этого доклада консультативное совещание экспертов отметило ключевую роль РФМО в борьбе с ННН промыслом.

Помимо РФМО, позитивную роль в борьбе с ННН промыслом играют международные органы и международные неправительственные организации.

С докладом на тему «Роль международных учреждений и инструментов в выполнении критериев и мер для оценки действий государства флага» выступила М. Джанни (Нидерланды)62. Она рассказала о деятельности многих международных организаций, участвующих в движении по борьбе с ННН промыслом и в повышении эффективности действий государства флага в связи с принятием международным сообществом мер по сохранению и рациональному использованию рыбных ресурсов. М. Джанни подробно остановилась на методике разработки проектов минимальных стандартов и критериев для оценки действий государства флага. Если будут разрабатываться минимальные стандарты и амбициозные критерии, то важно провести между ними разделительную черту. Как справедливо отметила докладчик, при разработке таких критериев или стандартов (либо одновременно критериев и стандартов) важно понимать, что вследствие разработки менее жестких критериев, чем уже содержащиеся в международно-правовых документах обязательства, не должны подрываться основы международного права в части обязательств государства флага. М. Джанни дала подробную характеристику широкому кругу возможных показателей слабости действий государства флага, а также возможным мерам, к которым могут прибегнуть государства, не являющиеся государствами флага, и международные организации в слабости исполнительской дисциплины.

Докладчик признала целесообразным изучить возможность передачи функций рассмотрения споров в международный трибунал по морскому праву. Однако с таким предложением трудно согласиться, потому что механизм этого трибунала непрактичен для большинства государств в силу дороговизны процедуры и непредсказуемости последствий при направлении спора в трибунал, целесообразнее было бы учредить при РФМО механизм рассмотрения споров по вопросам соблюдения мер63, касающихся сохранения и управления ресурсами и разрешения их.

В ходе совещания были также разработаны критерии оценки действий государства флага и возможные санкции против судов под флагом не отвечающих этим критериям государств. Одним из важнейших элементов таких руководящих принципов представляется процесс оценки. Отмечая, что основой для такой оценки является международное право, эксперты на консультативном совещании согласились с необходимостью реализации двух процессов: предусматривающего самооценку и предусматривающего оценку на международном или многостороннем уровне. Этот последний процесс следует осуществлять в духе международного сотрудничества в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1892 г. Консультативное совещание экспертов согласовало также проект критериев оценки действий государства флага, порядок проведения оценки, меры по выполнению рекомендаций оценки и оказание действий развивающимся странам в совершенствовании своей деятельности в качестве государства флага. Эти критерии и меры были предметом детального рассмотрения на Техническом консультативном совещании по действиям государства флага 2–6 мая 2011 г.

Секретариат ФАО на основе рекомендаций Ванкуверского симпозиума и консультативного совещания экспертов по действиям государства флага подготовил для обсуждения на Техническом консультативном совещании проект критериев оценки действий государства флага и возможные меры в отношении судов под флагом государств, не отвечающих таким требованиям64.

Впервые вопрос о необходимости разработки документа о критериях действий государства флага был поднят на 27-й сессии Комитета по рыболовству ФАО (КОФИ) в 2007 г. В частности, КОФИ отметил, что ряд государств – членов ФАО не выполняют своих обязательств по контролю над судами, плавающими под их флагом, и тем самым не участвуют в должной мере в предупреждении, сдерживании и ликвидации ННН промысла. Многие государства-члены предложили выработать критерии действий государств флага и изучить возможность применения санкций против судов под флагом, не отвечающих этим критериям государств. Было решено более подробно рассмотреть этот вопрос на следующей сессии КОФИ и провести консультативное совещание экспертов.

Первое рабочее совещание экспертов по рассмотрению вопросов ответственности государства флага прошло 25–28 марта 2008 г. в Ванкувере (Канада), в ходе которого были обсуждены вопросы оценки действий государства флага и применения санкций в случае несоблюдения критериев таких действий.

23—26 июня 2009 г. в Риме было проведено консультативное совещание экспертов по действиям государства флага. На нем прежде всего были рассмотрены и обсуждены рекомендации ванкуверского совещания.

Участники консультативного совещания экспертов 2009 г. подготовили рекомендации по таким вопросам, как критерии оценки действий государств флага и возможные санкции в отношении судов, использующих флаги государств, не отвечающих установленным критериям. Кроме того, были рассмотрены такие вопросы, как роль правительства, РФМО и гражданского общества в обеспечении соблюдения установленных критериев и принятии надлежащих мер государствами флага, а также вопросы оказания развивающимся странам помощи в соблюдении этих критериев.

На 28-й сессии КОФИ в 2009 г. делегации государств единогласно приняли решение о необходимости разработки соответствующего международного документа. В результате этого генеральный директор ФАО Ж. Диуф принял решение о созыве специального Технического консультативного совещания по действиям государства флага.

Техническое консультативное совещание прошло в штаб-квартире ФАО в Риме со 2 по 6 мая 2011 г. и было возобновлено в период с 5 по 9 марта 2012 г. и с 4 по 8 февраля 2013 г. В его работе приняли участие более 100 участников из 54 делегаций стран – членов ФАО и наблюдатели от пяти межправительственных и неправительственных международных организаций. Авторы данной монографии являлись членами российской делегации на сессиях указанного совещания и участвовали в разработке и принятии текста документа.

На первой сессии в 2011 г. со вступительной речью выступил директор отдела сохранения и использования рыбопромысловых ресурсов и ресурсов аквакультуры Департамента рыболовства и аквакультуры ФАО К. Кокрейн. Он отметил, что в соответствии с нормами международного права именно государство флага в первую очередь отвечает за осуществление действенного контроля над своими промысловыми судами и обеспечение соблюдения соответствующего законодательства, а также мер по сохранению и регулированию.

Также, по словам К. Кокрейна, Департамент рыболовства и аквакультуры ФАО зафиксировал рост озабоченности международного сообщества по поводу того, что многие государства флага не выполняют должным образом свои международные обязательства. Эти государства либо не в состоянии, либо не желают эффективно контролировать свой промысловый флот, причем многие принадлежащие к этим флотам суда занимаются ННН промыслом и связанной с ним деятельностью в морских районах, находящихся за пределами национальной юрисдикции государства флага. В связи с этим бремя по контролю за этими судами все больше переносится на других, в частности на прибрежные государства, государства порта и на членов РФМО. Это требует от этих государств подготовки кадров, создания инструментов обеспечения соблюдения законодательства и современных механизмов, которые являются весьма дорогостоящими, особенно для развивающихся стран.