Всеобщая история государства и права. Том 2 - Олег Омельченко

Боннская конституция 1949 года

Разработка конституции ФРГ была проведена специальной правительственной комиссией по поручению конференции премьер-министров земель западных зон в августе 1948 г. Одной из важнейших задач было возрождение в полной мере государственного федерализма, а также создание правовых гарантий против президентской узурпации власти сравнительно с тем, что было установлено в Ваймарской конституции. Эти внутренние политические и правовые задачи многое предопределили в содержании основного закона восстановленной республики. Для принятия конституции был сформирован особый Парламентский совет — в составе 65 советников, избранных от 11 ландтагов земель на основе партийного представительства (а также еще 5 делегатов Берлина). В Парламентском совете оказались в итоге представленными все основные политические партии тогдашней Германии: Христианско-демократический союз, Христианско-социальный союз (Баварии), СДПГ, Свободная демократическая партия, КПГ и др. 8 мая 1949 г. большинством голосов (53:12) Совет принял конституцию ФРГ. Затем она была утверждена ландтагами земель (кроме Баварии), западными военными губернаторами, и 23 мая 1949 г. Конституция ФРГ вступила в силу.

Конституция 1949 г. (146 ст.), названная также Боннской (по новой столице ФРГ), утвердила в Германии парламентскую республику, основанную на принципах строгого разделения властей и федерализма. По своему построению и по правовым принципам Конституция была в значительной степени прогрессивным документом, оказавшим большое влияние на развитие конституционного права в Новейшее время.

Перспективной особенностью содержания Основного закона 1949 г. было то, что он номинально распространял свое действие и на граждан восточной зоны и адресовался ко всему германскому народу в целях осуществления «единства и свободы Германии».

Конституция провозгласила ФРГ «демократическим, социальным и правовым государством». Понятие «демократического» подразумевало, что «вся государственная власть исходит от народа» и осуществляется через выборы и голосования (ст. 20). Понятия «социального» и «правового» строя (тесно связанные с традициями германского конституционализма первой половины XIX в.) означали, что интересы общества, закрепленные в праве и законе, первенствуют и перед задачами собственно государственной деятельности и перед интересами частных лиц.

Конституция поставила во главу государственного строя основные права граждан (разд. I): «неприкосновенные и неотчуждаемые права человека признавались основой всякого человеческого общества и справедливости в мире» (ст. 1). За гражданами закреплялись свободы совести и вероисповедания, мнений, печати и доступа к информации, союзов и собраний, передвижения и выбора профессии. Гарантировалась свобода и неприкосновенность собственности. Но вместе с тем декларировалось, что «собственность обязывает, и, пользование ею должно служить общему благу» (ст. 14) с закреплением преимуществ общественной собственности. Важной конституционной оговоркой было положение о том, что демократические права и свободы не могут использоваться «для борьбы против свободного демократического порядка» (ст. 18); возможность лишения основных политических прав, а также гарантий тайны переписки и т. п. определялось специальными институтами конституционного контроля.

Закрепленный Конституцией федерализм подразумевал, что отдельные германские земли пользовались ограниченным суверенитетом, имели свои конституции, свои представительные и правительственные органы, свое законодательство (в установленных Конституцией пределах), но «федеральное право имеет перевес над правом земель» (ст. 31). Субъектом международных отношений выступала ФРГ в целом. Конституционное устройство земель обязано было соответствовать принципам Боннской конституции. К сфере исключительной компетенции федерации относились внешние сношения, оборона, гражданство, основы финансово-экономической системы, транспорт и связь, торговля и промышленность. Остальное считалось сферой конкурирующего законодательства (т. е. земли могли законодательствовать в других сферах при отсутствии федеральных постановлений). За землями закреплялась обязанность исполнять федеральные законы как свои собственные — т. е. посредством той же администрации. Из старых германских порядков XIX в. было перенесено право экзекуции — принуждения со стороны федерации в отношении какой-либо земли.

Законодательная власть осуществлялась парламентом. Национальное представительство — бундестаг — избиралось гражданами ФРГ на основе всеобщего прямого избирательного права (с 18 лет) на 4 года. Роль второй палаты в ряде вопросов выполнял бундесрат, — представительство федеративных земель, члены которого определялись правительствами земель пропорционально количеству населения (свыше 2 млн. жителей — 4 голоса, свыше 6 млн. — по 5 голосов). Бундестаг и бундесрат в равной степени участвовали в законодательстве, однако в случае коллизий определяющим было решение бундестага.

Главой государства федерации считался президент. Он избирался особым федеральным собранием (депутаты бундестага и особые представители земель) на 5 лет. Однако сравнительно с Ваймарской конституцией полномочия президента были небольшими: он представлял ФРГ в международных отношениях, назначал и увольнял федеральных служащих и судей, вносил предложения о замещении поста федерального канцлера. Основной фигурой правительственной власти стал федеральный канцлер. Его избирал бундестаг, следуя партийному большинству. Он устанавливал основные положения политики и нес за нее полную ответственность.

Важным новым институтом власти стал Конституционный суд. Членов суда избирали поровну бундестаг и бундесрат, они пользовались как и все судьи полной независимостью и неприкосновенностью. Конституционный суд выносил решения об объеме прав других органов власти соответственно конституции, по поводу споров земель, а главное — о конституционности или нет действий органов государственной власти или законодательных постановлений в отношении прав гражданина (это последнее было почерпнуто из американского конституционного опыта деятельности Верховного суда). Конституционный суд был практически организован лишь в августе 1951 г.

Эволюция государственной системы ФРГ

Первые выборы, согласно Боннской конституции, прошли в Западной Германии в августе 1949 г. Выборы принесли только относительное первенство блоку партий ХДС/ХСС (31 % на 29 % мест социал-демократов). Поэтому решающей силой в определении судеб правительства стала незадолго до того образовавшаяся (1948 г.) Свободная демократическая партия, декларировавшая либерально-республиканские позиции (12 % мест на выборах 1949 г.). В итоге политического соглашения между партиями сформировался союз ХДС/ХСС и СвДП, который на протяжении почти двадцати лет оставался правящим блоком (1949–1968 гг.). Правительство возглавил лидер ХДС канцлер К. Аденауэр, с деятельностью которого связано было скорее возрождение Германии, установление новых отношений почти равноправного партнерства с западными державами, заключение мирного договора с СССР о послевоенном устройстве. 7 сентября 1949 г. открылось первое заседание западногерманского бундестага.

В первой половине 1950-х гг. государственно-политический статус ФРГ изменился — главным образом благодаря внешнеполитическим обстоятельствам нарастания напряженности во взаимоотношениях США и СССР. В 1952 г. был заключен новый договор оккупационных держав обих взаимоотношениях с властями ФРГ, полномочия германского государства были расширены. В 1955 г. в связи с присоединением ФРГ к военно-политическому союзу НАТО (Североатлантическому блоку) оккупационный статут был отменен, и ФРГ получило все права суверенного государства. В конституцию были внесены поправки, предусматривающие введение всеобщей воинской обязанности и создание армии, было создано и федеральное Министерство обороны (1955 г.).

Конституция 1949 г. характеризовалась в целом своего рода приглушенным парламентаризмом. Роль и полномочия правительства были настолько значительными, что при определенных условиях оно могло оказать определяющее воздействие на принятие законов. В еще большей степени преимущественное положение правительства было подчеркнуто т. н. чрезвычайным законодательством (июнь 1968 г.). В Конституцию были внесены важные изменения, которыми предусматривались насильственные меры против тех, кто стремится изменять конституционный правовой строй. Допускались возможные ограничения в профессиональной деятельности под предлогом приверженности экстремистской политической организации или партии. Правительству были предоставлены новые полномочия в целях мобилизации граждан на общественные работы в случае необходимости, а также регулирования в этой связи трудовых отношений. Другие законы предполагали возможность введения бундестагом особых состояний — «напряженности» или «обороны». В этих условиях, предполагалось, должны резко возрастать полномочия федерального правительства в части «защиты гражданского населения», в том числе путем привлечения всех полицейских сил федерации и земель. В условиях «чрезвычайного положения» управление страной вместо парламента должно было бы перейти к правительственному комитету, а федеральный канцлер получал бы права главнокомандующего армией.