Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография - Лилия Глазкова

Л. В. Глазкова

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЧИНОВНИК. ИСТОРИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ

Монография

Vestigia simper adora.

Всегда чти следы прошлого.

Из Папиния Стация1.

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современном мире государства сталкиваются с ростом преступности, которая приобретает все более опасный, транснациональный характер. Повсеместно растет профессионализм и организованность преступников, использующих в своей незаконной деятельности достижения науки, техники и новейшие информационные технологии. Лидеры преступных сообществ не скупятся на оплату труда химиков, компьютерщиков, юристов и других узких специалистов. Но едва ли не главной статьей их расходов стал подкуп коррумпированных чиновников как на стадии подготовки преступлений, так и для сокрытия следов преступной деятельности. Коррумпированность должностных лиц сводит на нет усилия государства в его борьбе с преступностью, препятствует экономическому росту, провоцирует напряженность в обществе, усиливает настроения пессимизма и апатии и подавляет предприимчивость наиболее активной части населения.

Отмечая остроту проблемы, председатель Госдумы Сергей Нарышкин заявил, что «при всех новых глобальных вызовах борьба с коррупцией входит в число приоритетов России»2.

Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» поставлены задачи совершенствования организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; обеспечения исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции; активизации антикоррупционного просвещения граждан3.

Указ № 226 демонстрирует системный подход к проблеме коррупции и вопросам борьбы с ней, ставит конкретные задачи перед государственными органами и гражданским обществом, требует отчетности в выполнении поставленных задач. Однако каким будет результат, окажется ли выполненным национальный план противодействия коррупции либо выделенные на его реализацию бюджетные средства присвоят и «распилят» государственные слуги, – покажет время.

История борьбы с коррупцией, насчитывающая столько же лет, сколько пишется история различных государств, знает примеры удач и провалов на этом сложном пути. С коррупцией боролись и в Древнем Вавилоне, и в Греции, и в Риме. История России начиная с древнейших времен также изобилует примерами коррупционных дел и отчаянными попытками искоренить это зло. Понять, чему учит эта история, какие ошибки и достижения были на этом пути, какие уроки нужно извлечь из опыта предков и как в нынешних условиях победить коррупцию – основная цель настоящего исследования.

История чиновничьих злоупотреблений неразрывно связана с развитием системы государственного управления и, более того, обусловлена становлением аппарата власти. Поэтому главы, посвященные истории коррупционного падения российского чиновничества, целесообразно разделить на параграфы, соотнесенные с общепринятыми в истории государства и права периодами развития российской государственности.

Термин «коррупция», обозначающий злоупотребление властью, незаконное обогащение с использованием властных полномочий, дачу взятки и получение взятки, покровительство нужному человеку за определенное денежное вознаграждение, устройство на хорошую должность за деньги и т. д. и т. п., появился значительно позже самих этих явлений. В римском праве термин corrumpere имел несколько значений: разламывать, портить, повреждать; фальсифицировать показания; обесчестить девственницу; подкупить судью (претора)4.

На Руси издревле использовали термины «мзда» (вознаграждение за совершение законных действий в интересах дающего), посул судье, лихоимство (вознаграждение за совершение незаконных действий), а сами явления взяточничества, получившие очень широкое распространение, находили отражение в летописях и в первых сборниках законов (например, в Двинской уставной грамоте ХIV в.).

Корни коррупции следует искать в недрах первых, еще догосударственных институтов власти, когда отдельный вождь (руководитель) человеческого сообщества приобретал неограниченные права и присваивал себе лучшие части добычи. Человеческие отношения, возникшие в процессе взаимодействия власть имущих и подвластных, когда сильная и наделенная властью особь имела возможность казнить и миловать, делиться богатством или отбирать чужую собственность, породили неискоренимое желание одних получить максимальную выгоду от своих властных полномочий и рабское желание других, более слабых, умилостивить сильного путем подарка или подкупа. Подобный тип взаимоотношений, помогавший одним выжить, а другим усилить свое влияние и власть, передававшийся из поколения в поколение и закрепившийся уже на генетическом уровне, превращает коррупцию в социальное явление, требующее комплексного изучения представителями самых разных наук, и прежде всего социологии, психологии и философии.

Очевидно, что коррупционные отношения, появившиеся одновременно с развитием государства и права, всегда лежали в той плоскости человеческой жизни, которая существовала как бы отдельно от государства, в обширной сфере глубинных неправовых межличностных взаимодействий. Эти отношения являлись саморегулируемыми и, возможно, сходными с теми, которые породили рыночные связи. Законы стихийного рынка, спрос и предложение, прибыль и выгода – вот тайные двигатели коррупции во все времена. Являясь социально-экономической категорией, коррупция отражает не только незаконную деятельность должностных лиц, но и возникающие между этими лицами и другими субъектами специфические отношения, связанные с использованием властных полномочий и возможностей данного должностного лица. Должность и властные полномочия превращаются в товар, который можно обменять на деньги или услуги.

Развитие и усложнение общественных отношений привело человечество к формированию государств, а постепенное усложнение государственных функций повлекло рост чиновничьего аппарата, получавшего огромные возможности для личного обогащения за счет занимаемых должностей. Этот процесс происходил и в России, где одновременно с развитием государственности формировалось чиновничество.

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПРАВО В ПЕРИОД ОТ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА. ДО ОКТЯБРЬСКОЙ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ

1.1. Государственный аппарат и право Древней Руси

История предков всегда любопытна для того, кто достоин иметь отечество.

Н. М. Карамзин

Начало русской государственности, по свидетельству летописца Нестора, автора «Повести временных лет», пришлось на 862 г. По приглашению новгородцев, погрязших в междоусобицах, в Новгород прибыли в качестве князей-правителей три варяга – братья Рюрик, обосновавшийся в Новгороде, Синеус – на Белом озере, и Трувор – в Изборске (рядом со Псковом). После смерти Рюрика в 879 г. власть в Новгороде получил его родственник, другой варяжский князь Олег, захвативший в 882 г. Киев и объединивший его с Новгородом.

Как писал Н. М. Карамзин, «князья привели с собою многих независимых варягов, которые считали их более своими товарищами, нежели государями, и шли в Россию властвовать, а не повиноваться. Сии варяги были первыми чиновниками, знаменитейшими воинами и гражданами»5.

Участие дружинников в управлении было официальным, составлявшим одно из важнейших прав дружины. Это подтверждается многими историческими примерами. Так, в 946 г. Игорь советовался со своей дружиной: продолжать ли ему поход на греков или, взяв с них дань, заключить мир. Мнение дружинников было настолько важно для другого князя, Святослава, что на предложение матери Ольги принять христианство он ответил отказом, опасаясь насмешек: «А дружина сему смеятися начнут»6.

Дружина, которая фактически являлась постоянным профессиональным войском, получала содержание прямо от князя в виде денег7.

Другим источником существования военных людей был сбор дани с покоренных племен, включенных в состав Киевской Руси. При князе Олеге Киеву платили дань древляне, северяне, радимичи. Это продолжалось и при князе Игоре, правившем с 912 г. после смерти Олега. Сбор дани был настолько выгоден дружинникам, что из-за права собирать дань разгорались нешуточные распри. Летопись сохранила для потомков сведения о варяге Свенельде, собиравшем дань с древлян и так обогатившемся, что это вызвало зависть среди дружинников Игоря. «Князь, – говорили они, – воины Свенельда богато изоделись оружием и портами, а мы обеднели. Пойдем собирать дань, и ты получишь много, и мы»8.

Как писал Н. М. Карамзин, «Игорь, отдыхая в старости, вместо себя посылал, кажется, вельмож и бояр, особенно Свенельда, который, собирая дань, мог и сам обогащаться вместе с отроками своими или отборными молодыми воинами, его окружавшими»9.