Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография - Лилия Глазкова

Постоянно действующим органом при царе оставалась Боярская дума, в которую входили члены царской семьи, бояре и высшие церковные деятели, но ее роль постепенно снижалась. Для подготовки поступавших в нее дел было создано специальное делопроизводство, канцелярия с дьяками и подъячими, что позволяет сделать вывод о появлении чиновничье-бюрократического аппарата. Однако московская бюрократия кардинально отличалась от западной тем, что дворяне – чиновники получали за свои услуги на время службы землю, не имея права отчуждать ее. В результате возник класс управленцев, экономические интересы которых были связаны с личностью самодержца, который мог в любой момент отобрать собственность. Сохранить ее можно было следующим поколениям дворян, лишь поступая на службу.

В этот период стали созываться выборные Земские соборы, решавшие наиболее важные государственные вопросы, связанные с внешней политикой, финансами и законодательством35. Но стремление Ивана Грозного к абсолютной власти накладывало свой отпечаток и на деятельность земских управленцев, которые трепетали перед царем. Известен пример, когда земцы высказали Ивану Грозному свое недовольство опричниной. Царь приказал всех казнить и только митрополитов отправил в ссылку. Когда новый митрополит Филипп отказал царю в благословении, это тоже не осталось безнаказанным – через некоторое время его задушил руководитель опричников Малюта Скуратов. После таких событий никаких жалоб от органов самоуправления не поступало36.

Централизация власти при постоянном расширении территории государства требовала усложнения и дальнейшего развития системы приказов как органов центрального отраслевого управления. До конца ХV в. сохранялась система кормления, сложившаяся еще в период Киевской Руси.

В уезды и волости направлялись наместники, назначавшиеся на срок от года до трех лет. Они занимались финансовыми, судебными и полицейскими делами. Все средства, собранные сверх установленных податей в казну, поступали в их личное распоряжение, что и получило название «корм» с населения. С. М. Соловьев так описывал систему кормления: «От дел кормились ратные люди разных чинов: начиная от боярина до самого мелкого служивого человека. Бояре, окольничие и думные люди заседали в приказах… Так как приказ имел расходы, то для покрытия их приписывались к нему в ведение города или разряды податных людей, с которых он собирал подати… Кроме подъячих, получавших жалованье, было немало служивших без жалованья – доказательство, что можно было быть сытым и без государева жалованья, из одной писчей деньги»37.

Система кормлений была отменена в 1556 году, и на местах управление было передано губным старостам (губа – округ), избиравшимся из дворян, а также земских старост и городовых приказчиков.

Государственное жалованье (содержание) зависело от должности и ее важности. «Из известий конца ХIV века видно, что члены Думы получали 500–1200 рублей. Самый большой оклад имел князь Федор Иванович Мстиславский. Окольничии получали от 200 до 400 рублей и земли на посев хлеба от 1000 до 2000 четвертей; думные дьяки – 100–200 рублей и земли от 800 до 1200 четвертей; московские дворяне – от 20 до 100 рублей и земли 500–1000 четвертей; выборные дворяне – 8–15 руб.; городовые – 5–12 руб. и земли до 500 четвертей. Жалованье выдавалось ежегодно, но земли назначались им в наследство с тем, что они обязаны были выставлять по первому требованию с каждых ста четвертей по 2 человека»38.

Число приказов и их штаты значительно увеличились, охватив почти все отрасли управления, однако достаточного порядка в их деятельности не было, что порождало волокиту, бюрократизм, взяточничество и казнокрадство. В законах стали появляться новые нормы, направленные на борьбу с должностными преступлениями. В Псковской судной грамоте (1397–1467 гг.) впервые вводилось крестное целование (присяга) для посадников, отправлявших правосудие, с обещанием «городскими кунами не корыстоватися», «тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику».

Новгородская судная грамота (1471 г.) также требовала от бояр, посадников и наместников «посула не взять», о чем приносилась присяга. В правление князя Ивана III в 1497 г. был принят первый Судебник, в котором запрещалось боярам, окольничим, дьякам «и всякому судие» брать посул и предусматривалась смертная казнь и членовредительские телесные наказания за многие должностные преступления. Однако вплоть до правления Ивана Грозного борьба с этими явлениями была непоследовательной и не давала положительных результатов.

В 1549 г. был созван первый Земский собор, принявший в 1550 г. новый Судебник, по которому устанавливалось наказание за волокиту, за нарушение порядка судебного рассмотрения дел, за несоблюдение некоторых форм канцелярского делопроизводства. Так, дьяк, составивший за взятку подложный протокол судебного заседания либо неправильно записавший показания сторон или свидетелей, подлежал тюремному заключению и, кроме того, уплачивал половину суммы иска. Другую половину возмещал боярин, виновный в том, что не досмотрел за дьяком как за своим подчиненным39.

Судебник 1550 г. устанавливал наказание за взяточничество в виде смертной казни. Если в отношении низших чинов судебного ведомства ответственность была установлена самим Судебником, то наказание для высших должностных лиц определял лично царь. За 37 лет правления Иван IV казнил более 8 тысяч чиновников, что составляло примерно 34 % от общего числа государственных служащих того времени. Первая казнь состоялась в 1556 г. в присутствии царя. Казнили дьяка, который «гуся, нашпигованного монетами, принял, слишком большой посул взяв». По царскому указу сначала ему отрубили ноги по колено, потом руки – по локоть. «Вкусно ли гусиное мясо?» – поинтересовался царь у воющей жертвы, после чего лихоимцу отрубили голову. Сохранились свидетельства современников, писавших, что страх смерти значительно снизил уровень взяточничества, «ибо каждый день мздоимцев прилюдно разрубают на куски прямо на городской площади»40.

С целью устрашения тела казненных подолгу не убирались.

Но, карая преступников, царь Иван Грозный часто использовал судебную власть и для расправы с невинными. Характеризуя политику царя, Н. М. Карамзин писал о нем: «Хвалился правосудием, карая вместе, с равным удовольствием, и заслуги, и преступления… с каким-то хладнокровным размером истребляя знаменитые роды, будто бы опасные для царской власти, – возводя на их степень роды новые, подлые, и губительною рукою касаясь самых будущих времен: ибо туча доносителей, клеветников, кромешников, им образованных, как туча гладоносных насекомых, исчезнув, оставила злое семя в народе; и если иго Батыево унизило дух россиян, то, без сомнения, не возвысило его и царствование Иоанново»41.

После смерти Ивана Грозного в 1584 г. страна погрузилась в тяжелейший экономический кризис, сопровождавшийся обострением социальных и сословных противоречий. Наступило смутное время, сопровождавшееся запустением, голодом, ростом налогов и цен и закрепощением крестьянства. Поруха 70–80-х гг. ХVI в. негативно отразилась и на нравственном состоянии народа. «Русский человек жил как попало, подвергаясь всегда опасности быть ограбленным, обманутым, предательски погубленным; он и сам не затруднялся предупреждать то, что с ним могло быть, он также обманывал, где мог поживлялся на счет ближнего ради средств к своему, всегда непрочному, существованию»42.

В 1601–1602 гг. в царствование Бориса Годунова в Москве случился страшный голод. Борис приказал открыть государственные житницы и продавать хлеб по ценам фиксированным, ниже рыночных, а также раздавать бедным милостыню деньгами. Но чиновники оказались плутами. «Они раздавали царские деньги своей родне, приятелям и тем, которые делились с ними барышами. Их сообщники, одевшись в лохмотья, приходили зауряд с нищими и получали деньги, а настоящих нищих разгоняли палками»43.

Убедившись в том, что милостыня разворовывается, Годунов отменил ее и направил чиновников в благополучные районы закупать хлеб по фиксированным, установленным правительством ценам. Но посланцы за взятки от землевладельцев не сообщали, что у тех имеется хлеб, и не привозили его в Москву. По свидетельству современников, в эти годы в Москве погибло более 127 000 человек. Начались народные бунты, жестоко подавлявшиеся государством.

В 1602 г. в Литве появился человек, выдавший себя за чудом спасшегося царевича Дмитрия. Чтобы получить поддержку польско-литовской знати, Лжедмитрий тайно принял католичество и пообещал римскому Папе обратить Россию в католическую веру. В 1605 г. неожиданно скончался царь Борис Годунов, и его противники, предав интересы России, перешли вместе с армией на сторону Лжедмитрия и впустили его в Москву. Недолгое царствование Лжедмитрия закончилось бунтом, который возглавили бояре Шуйские. Убив самозванца, бунтовщики сожгли его труп, прах заложили в пушку, из которой произвели выстрел в сторону Литвы и Польши.