История государственного управления в России - Василий Щепетев

В феврале 1957 г. в целях лучшего учета интересов союзных республик был образован специальный государственный орган – Экономическая комиссия Совета национальностей Верховного Совета СССР, на которую была возложена подготовка предложений по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства в союзных республиках; предварительное изучение и рассмотрение запросов союзных республик о принятии мер в области хозяйственного строительства, народного просвещения, здравоохранения.

В 1957 г. Верховный Совет СССР принял Закон, по которому к компетенции союзных республик было отнесено решение вопросов их внутреннего административно-территориального устройства (определение границ районов, областей). Были приняты меры по восстановлению политических прав ряда народов, репрессированных в годы войны.

Вскоре после окончания войны произошли некоторые изменения в системе органов государственного управления СССР. Ряд военно-промышленных наркоматов, комитетов, управлений был расформирован или реорганизован в центральные органы управления мирными отраслями промышленности, государственной жизни.

Например, в январе 1946 г. Наркомат боеприпасов преобразуется в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения СССР, в феврале того же года Наркомат минометного вооружения – в Наркомат машиностроения и приборостроения СССР.

В марте 1946 г. Верховный Совет СССР принял Закон о преобразовании СНК СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие Советы министров, а наркоматов – в министерства. Официально это переименование объяснялось тем, что старое название «уже не выражает в достаточной степени отчетливо тот объем компетенции и ответственности, который возлагает Конституция СССР на центральные органы и на лиц, стоящих во главе отдельных отраслей государственного управления».

Поиск лучшей организации управления народным хозяйством СССР первоначально осуществлялся путем разукрупнения ведомств, создания новых центральных отраслевых органов. В результате ряд общесоюзных министерств был разделен на два: одно для западных, другое для восточных районов страны. К февралю 1947 г. в СССР уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства (по Конституции СССР 1936 г. – соответственно 8 и 10).

Однако вскоре наметилась обратная тенденция – к сокращению количества центральных ведомств. Начиная со второй половины 50-х гг. шел непрерывный поиск наиболее целесообразных организационно-правовых форм государственного управления. Негативное влияние на этот необходимый в целом процесс оказали элементы субъективизма и волюнтаризма в управлении государством, свойственные Н. С. Хрущеву. Поэтому далеко не все управленческие преобразования того времени оказались жизнеспособными и продуманными.

Тем не менее была проделана большая работа по сокращению численности государственного аппарата и ограничению его привилегий. К концу 50-х гг. были упразднены свыше 10 тыс. излишних и параллельно действовавших контор, организаций, управлений, отделов и других подразделений различных министерств и ведомств, высвобождены и направлены непосредственно на производство более 900 тыс. квалифицированных работников.

Весной и летом 1957 г. на основе Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» отраслевой принцип управления народным хозяйством был заменен территориальным. Таким путем рассчитывали избавиться от излишней централизации, преодолеть ведомственные барьеры, приблизить управление к производству. В связи с этим некоторые отраслевые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и строительством, упразднялись.

Вся страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них создавался Совет народного хозяйства (Совнархоз), который осуществлял комплексное руководство всеми предприятиями и стройками на данной территории. Однако вскоре выявились серьезные недостатки территориального принципа. Руководство конкретной отраслью промышленности, представляющей собой в производственно-техническом отношении единое целое, оказалось раздробленным по экономическим районам.

Для преодоления таких отрицательных последствий сначала были созданы координирующие республиканские совнархозы, затем – Высший совет народного хозяйства СССР при Совете министров СССР, а также государственные комитеты по отраслям. В целом же управление промышленностью усложнилось, стало еще более многоступенчатым и громоздким.

Реформы в области управления сельским хозяйством начались с кампании по укрупнению колхозов, в результате их общее количество сократилось почти в три раза. Укрупнение усилило колхозы, но стали умирать деревни и даже села, расположенные далеко от центральной усадьбы.

Следующий шаг был сделан в марте 1958 г., когда был принят Закон «О дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации машинотракторных станций». МТС – государственные сельскохозяйственные предприятия – были созданы в 1928 г. и сыграли большую роль в борьбе за социалистическое переустройство деревни, которая не располагала необходимыми материальными и техническими средствами для машинной обработки земли, уборки урожая. Однако к концу 50-х гг. все в большей степени стали проявляться отрицательные стороны такого положения, когда на одной и той же земле хозяйство вели две организации – колхоз и МТС.

Это порождало «двоевластие» в организации сельскохозяйственного производства и использовании техники, снижало ответственность за повышение урожайности. Многие колхозы, окрепнув, стремились приобрести в собственность трактора, автомашины и другую технику, чтобы использовать ее не только для основных сельскохозяйственных работ, но и для механизации животноводства, в строительстве и т. д.

С учетом этих обстоятельств и при наличии достаточного количества автотракторной техники в руках государства было признано целесообразным реорганизовать МТС в ремонтно-технические станции, а технику продать колхозам. Проведенная реорганизация в определенной мере способствовала развитию сельского хозяйства, появлению «колхозов-миллионеров», но и в этом деле были допущены неоправданная торопливость и административный нажим при продаже техники, что заставило многие колхозы взять на себя непосильные долговые обязательства.

В целом, несмотря на проведенные мероприятия, существенных сдвигов в сельскохозяйственном производстве не произошло. С 1963 г. СССР начал закупать недостающее количество продовольствия (в первую очередь, хлеб) за границей.

Причины неудач многих реформ, проводимых Н. С. Хрущевым, сводятся к следующему. В период с середины 50-х до начала 60-х гг. была предпринята первая попытка партийно-государственного руководства СССР реформировать тоталитарный политический режим, отказаться от государственного террора. Однако методы и средства, которые знали и, главное, применяли люди, стоявшие во главе партии и государства, не позволили в полной мере решить поставленные задачи. К середине 50-х гг. в СССР имелся опыт решения социальных и экономических проблем в основном чрезвычайными средствами, путем «штурма и натиска», борьбы «за урожай», «за металл», «за белое и черное золото». Поэтому продолжались попытки развивать общество и экономику командно-административными способами, политическими кампаниями: освоение целины (1954–1960); «кукурузная лихорадка» (1955–1957), «соревнования» с Америкой по производству мяса, молока, электроэнергии на душу населения (конец 50-х гг.) и др.

В идеологии господствовала упрощенная концепция общественного развития, сложившаяся в 30-е г. XX в., которая трактовала социализм как непрерывное, поступательное, непротиворечивое движение к «сияющим вершинам коммунизма». Имевшиеся и возникающие на этом пути трудности объясняли отсутствием опыта, наследием прошлого и происками врагов (внутренних и внешних).

Сомнения в правильности выбранного пути считались тяжким уголовным преступлением, а высшими аргументами правильности – соответствующие отрывки из партийных документов, цитаты из произведений «основоположников» (В. И. Ленина, К. Маркса, Ф. Энгельса).

Внедренный в сознание людей за 40 лет советской власти манящий образ коммунизма пользовался популярностью, казался реально достижимым. Поэтому руководством страны в 1961 г. была предпринята еще одна попытка «обогнать время» и в течение 20 лет напряженного труда и непрерывной воспитательной работы привести народ к заветному рубежу. На XXII съезде КПСС была принята Программа КПСС, которая сформулировала эту задачу.

Осмысление уроков предшествующего периода, его негативных последствий для судеб народа и страны руководство страны свело к превращению Сталина из «вождя всех времен и народов» в «злого гения истории». Такая персонифицированная форма ответственности позволила сузить основу анализа причин серьезных неудач, вывести политическое руководство СССР из зоны критики, сохранить основные принципы тоталитарного режима (монополия узкой группы на власть, однопартийность, государственная собственность как основа экономики, КПСС – ядро политической системы и др.).