Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти. В большинстве случаев они инициируются в судах субъектами частного права (гражданами, частными организациями) и намного реже – субъектами публичной власти (налоговыми, таможенными органами, прокурорами, главами администраций). А административно-деликтные дела суды рассматривают только на основании материалов, направленных субъектами публичной власти.

Можно отнести к административным дела, связанные с восстановлением на должностях государственных служащих, особенно военнослужащих, дела о возмещении ущерба, причиненного гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Второй важнейший признак административного судопроизводства в том, что это особый вид правосудия. Сейчас в России административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции (в том числе военными, мировыми) и арбитражными.

Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существуют в основном два мнения по этому вопросу.

Первое – создать систему специальных административных судов и поручить им рассмотрение административных дел.

Второе мнение (и оно представляется предпочтительным) – оставить за судами общей юрисдикции и арбитражными судами те административные дела, которые они сейчас рассматривают (конечно, подведомственность ряда категорий дел можно изменить). Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам, а в областных, краевых, республиканских судах и Верховном Суде РФ создать коллегии по административным делам.

Третий важнейший признак административного судопроизводства – особые правила производства, его процессуальная форма. В названии каждого из четырех закрепленных Конституцией РФ судопроизводств отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовно-процессуальных норм), гражданское (на основе гражданско-процессуальных и арбитражных норм), конституционное (на основе конституционно-процессуальных норм) и административное, которое должно осуществлять на основе административно-процессуальных норм (судопроизводство в арбитражных судах состоит из рассмотрения гражданских и административных дел на основе АПК РФ).

Мировой опыт показал, что административно-тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского, так и в рамках административного судопроизводства. «Разрешение административных споров… может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальном и б) в форме административного процесса… Гражданско-процессуальная форма используется, например, в Китае, Малайзии. В Германии, например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г.» [67] .

Очевидно, что если административные дела решаются по нормам Гражданского процессуального или Арбитражного процессуального кодексов РФ, то это – гражданское судопроизводство. Но если административные дела суды рассматривают в порядке, регулируемом нормами административно-процессуального права, то это – административное судопроизводство.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ суды общей юрисдикции рассматривают по первой инстанции значительное количество дел об административных правонарушениях. Порядок назначения административных наказаний по этим административным делам регулируется процессуальными нормами, предусмотренными КоАП РФ. К сожалению, соответствующая процедура КоАП РФ регламентирована неполно.

Административное судопроизводство в чистом виде сейчас осуществляется только при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по первой инстанции.

Для того чтобы административное судопроизводство в России развивалось, необходимо принять федеральный закон (кодекс) «Об административном судопроизводстве» или внести соответствующие главы в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы РФ. Административно-процессуальные нормы должны четче урегулировать процедуру рассмотрения судьями всех административных дел.

Целесообразно было бы, чтобы названный закон, в частности, закрепил право граждан на административный иск, возложил бремя доказывания на субъекта публичной власти, определил административную преюдицию по ряду категорий дел, четче и разумнее определил подведомственность дел, правовой статус потерпевшего. Административная преюдиция означает, что субъект может обратиться в суд только после того, как реализует право на обжалование в административном порядке, но он не согласен с решением или не получил в установленный законом срок ответа.

Как и ряд норм КоАП РФ и других федеральных законов, нормы закона «Об административном судопроизводстве» войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного права – института административного судопроизводства.

23.3 Административное судопроизводство и административная юстиция

Следует специально остановиться на вопросе о соотношении понятий «судебный контроль за деятельностью публичной администрации», «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Эти понятия о близких, но разных по содержанию правовых явлениях.

Административная юстиция – часть прямого судебного контроля за административной деятельностью. Это понятие включает в себя только рассмотрение судами административных споров по жалобам граждан и их организаций на действия (бездействие) публичной власти. А судебный контроль включает в себя еще и споры, возникающие по инициативе субъектов публичной власти, в том числе между субъектами власти, а также косвенный судебный контроль.

Административная юстиция – научное, а не легальное понятие. Она имеет следующие особенности:

осуществляется по жалобам граждан и юридических лиц;

это рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

она состоит в проверке законности и обоснованности властных действий (бездействия).

В России административная юстиция в большей части осуществлялась и осуществляется по нормам гражданского процессуального права. В судах общей юрисдикции эта деятельность регламентируется подразделом III разд. II ГПК РФ (ст. 245–261). В этих случаях административная юстиция осуществляется в гражданско-процессуальной форме, является гражданским судопроизводством. А административное судопроизводство осуществляется в порядке, регламентируемом нормами административного права.

В одних странах административная юстиция осуществляется в порядке гражданского, а в других – административного судопроизводства. Основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что административная юстиция может быть и гражданским, и административным судопроизводством.

Следующее отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает в себя и споры между субъектами публичной власти (например, прокуратуры и областной Думы, правительства области с главой муниципального образования, двух органов исполнительной власти между собой). Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции.

Кроме того, в рамках административного судопроизводства мировые судьи, судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях в порядке, установленном КоАП РФ. В Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации» четко определено, что они осуществляют правосудие по делам об административных правонарушениях. Конституционный Суд РФ в ряде постановлений отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является (должно быть) частью административного судопроизводства «независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом».

И наконец, рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов – это тоже разновидность административной юстиции. Но это конституционное, а не административное судопроизводство.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Например, согласно Правилам пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в городе Екатеринбурге, утвержденным постановлением главы города, школьники и студенты профессионально-технических, средних профессиональных и высших учебных заведений, за исключением учащихся платных учебных заведений, пользовались правом льготной оплаты проезда на общественном транспорте.