Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации - Александр Борисов

В статье изложены новые определения понятий «расходные обязательства», «расходы бюджета», «доходы бюджета», «сводная бюджетная роспись (бюджетная роспись)», «бюджетные ассигнования», «лимит бюджетных обязательств», «бюджетное учреждение», «бюджетный кредит» и другие.

Одновременно введен целый ряд новых понятий, связанных с: определением специфики разных видов обязательств («публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства»);

среднесрочным финансовым планированием («плановый период»), составлением проектов бюджетов («ведомственная структура расходов бюджета»);

применением новых методов бюджетного планирования («государственные (муниципальные) услуги», «государственное (муниципальное) задание», «бюджетные инвестиции»);

регулированием полномочий участников бюджетного процесса («финансовый орган», «главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств», «главный администратор (администратор) доходов бюджета», «главный администратор (администратор) источников финансирования дефицитов бюджетов», «бюджетное учреждение»).

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Закона 2007 г. № 63-ФЗ, наиболее значимой новацией является введение в качестве базовых для бюджетного законодательства РФ понятий, характеризующих расходные обязательства. Согласно правовой позиции КС России, выраженной в постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П[57], федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств.

Исходя из этой правовой позиции:

1) в ранее введенном в рамках реформы межбюджетных отношений понятии «расходные обязательства» выделены обязательства, возникающие в силу закона (нормативного правового акта) непосредственно у публично-правового образования (России, субъекта РФ, муниципального образования) или принимаемые действующими от его имени бюджетными учреждениями;

2) введены новые понятия, применяемые на разных этапах исполнения расходных обязательств: «бюджетные обязательства» – объем расходных обязательств в соответствующем финансовом году и «денежные обязательства» – «подтвержденные» (подлежащие оплате) обязательства, являющиеся основанием для осуществления расходов бюджета;

3) выделены в отдельную категорию расходных обязательств публичные обязательства, подлежащие исполнению в силу закона (нормативного правового акта), и в их составе – публичные нормативные обязательства перед физическими лицами (за исключением перечисленных в определении категорий выплат) в законодательно (нормативно) установленном размере с установлением для них ряда особенностей отражения в бюджете и исполнения (имея в виду, что определение этих особенностей для публичных обязательств в целом, а также введение иных категорий расходных обязательств может быть осуществлено на следующих этапах развития бюджетного законодательства).

Наряду с введением или уточнением основных понятий Кодекса из комментируемой статьи исключены определения общих понятий «субсидия» и «субвенция», поскольку в соответствующих главах и статьях Кодекса они используются только применительно к конкретным видам бюджетных ассигнований. Так, общее понятие «субсидия» разделено на межбюджетные субсидии, субсидии автономным учреждениям, субсидии иным некоммерческим организациям, субсидии юридическим и физическим лицам, осуществляющим производство товаров, работ, услуг, а субвенции однозначно определены как межбюджетные трансферты, предоставляемые в связи с передачей (делегированием) полномочий.

С учетом основополагающей роли Кодекса в системе бюджетного законодательства РФ (см. комментарий к ст. 2 Кодекса) основные понятия и термины в иных актах бюджетного законодательства РФ используются в том значении, в каком они определены в комментируемой статье.

Как представляется, по аналогии с нормой п. 1 ст. 11 части первой РФ НК РФ институты, понятия и термины налогового, таможенного, гражданского, семейного и других отраслей законодательства РФ, используемые в Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено Кодексом.

Из определений понятий, используемых законодательством о налогах и сборах, целесообразно привести данные в ст. 8 части первой НК РФ (в ред. от 9 июля 1999 г.[58]) определения понятий налога и сбора:

под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (п. 1 ст. 8);

под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) – п. 2 ст. 8.

Глава 2. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Статья 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации

К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;