Парламентское право и парламентские процедуры в России - Андрей Безруков

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 федеральной Конституции:

1. Трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (ч. 4 ст. 111);

2. Повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117);

3. Отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации (ч. 4 ст. 117).

Но при этом на конституционном уровне закреплены ограничения к подобному правомочию главы государства.

Согласно ст. 109 Конституции Российской Федерации Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.

Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.

Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (ч. 5 ст. 109) и в период исполнения обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства России (ч. 3 ст. 92).

Следует признать, что роспуск Государственной Думы не является безусловной мерой конституционной ответственности, которая является следствием конституционного правонарушения. Основания роспуска парламента России не связаны с деликтами, и потому «…Предположение о том, что правомерное поведение может вызвать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе и конституционно-правовой…»[26]. Поэтому, возможно, будет правильным полагать, что роспуск Государственной Думы является мерой конституционно-правового принуждения; являет собой правовой способ преодоления конституционного конфликта.

При роспуске Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации», роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

Институт самороспуска палат федерального парламента, предусмотренный законодательством многих зарубежных стран, в России отсутствует.

Таким образом, Государственная Дума занимает первостепенное место в системе разделения властей, как достаточно самостоятельная составляющая российского парламента, принимающая важнейшие государственные решения, осуществляющая парламентский контроль и взаимодействующая с другими государственными органами.

1.4 Порядок формирования, структура и организация работы Совета Федерации

В главе 5 Конституции РФ (в ред. 2014 г.), заложены общие принципы формирования состава палат Федерального Собрания. Согласно ст. 95 Конституции РФ, в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В части 2 ст. 96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации № 1626 от 11 октября 1993 г. «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания» путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках границ соответствующих субъектов Российской Федерации.

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции РФ, вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 05 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководители законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практика лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, знающие проблемы и потребности регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств.

С другой стороны, «должностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не отвечал принципу разделения властей (ст. 10, 11, 94 Конституции РФ) и не способствовал законодательному профессионализму. Членам Совета Федерации, отвлекающимся на 2–3 дня от основной работы в регионах, порой было просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».

В 2000 году законодателем кардинально изменен порядок формирования Совета Федерации. В целом концепция закона приемлема, поскольку не вызывает сомнений необходимость повышения профессионализма Совета Федерации, а закон содержит в себе целый комплекс мероприятий, направленных на достижение этой цели.

Ст. 2 Федерального закона от 05 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации» устанавливала, что представитель от законодательной власти субъекта федерации избирается по предложению спикера регионального парламента в состав Совета Федерации представительным органом субъекта России (в двухпалатных парламентах избирался поочередно, от каждой из палат, на половину срока полномочий соответствующей палаты, кандидатуры вносились поочередно председателями соответствующих палат), а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Причем законодатель оставлял возможность группе депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов регионального парламента внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.

Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти в соответствии со ст. 4 закона назначался главой исполнительной власти на срок его полномочий при условии, если две трети от общего числа депутатов парламента субъекта России не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации на очередной или внеочередной сессии.

После неоднократного реформирования избирательной системы произошла очередная модернизация формирования Совета Федерации. После перехода от должностного к представительному способу формирования верхней палаты, законодателем был уточнен порядок формирования Совета Федерации, который с 1 января 2011 г. стал формироваться только из числа депутатов региональных и местных представительных органов.