Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований - Братко Татьяна Дмитриевна

Таким образом, способы осуществления (реализации) правовых принципов охватывают:

1) опосредованное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) сводится к их косвенному выражению, конкретизации в нормах законодательства и иных нормах позитивного права;

2) непосредственное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) заключается не только в их общем информационно-руководящем воздействии на общественные отношения, но и в прямом регулировании общественных отношений путем наделения участников общественных отношений субъективными правами и юридическими обязанностями.

В частности, полноценной нормативной основой для возникновения правоотношений является взятый обособленно от других норм принцип самостоятельности бюджетов. Этот принцип, как и всякая норма права, предполагает безусловную необходимость выполнения предусмотренных им юридических обязанностей.

А вот должны ли непременно осуществляться на практике закрепленные им субъективные права? Можно ли считать реализованным принцип самостоятельности бюджетов, например, в ситуации, когда публично-правовые образования не используют права, предоставленные им ст. 31 БК РФ? Что с этой точки зрения представляет собой осуществление правового принципа и реализация права вообще?

Существует два подхода к пониманию реализации права:

1) под реализацией права подразумевают «деятельность, согласную с правом»[77], «следование праву»[78], то есть такое поведение, которое не нарушает предписания правовых норм;

2) полная реализация права (правовых норм) рассматривается как фактическое использование субъективных прав и выполнение юридических обязанностей[79] либо как практическая деятельность по осуществлению прав и выполнению обязанностей[80].

По нашему мнению, второй подход обладает очевидными преимуществами по сравнению с первым ввиду следующего.

Во-первых, если предоставленные нормой субъективные права никогда не используются, такая норма не регулирует общественные отношения, то есть лишена необходимого для правовых норм свойства функциональности. По существу, она не может считаться правовой нормой вовсе (даже при ее законодательном закреплении). Немецкий юрист Р. Иеринг в свое время справедливо указывал: «Что не переходит в действительность, что находится лишь в законах, на бумаге, то является одним фиктивным правом»[81]. Вот почему второй подход к пониманию реализации права совершенно верно подчеркивает важное значение фактического использования субъектами предоставленных им прав. При этом само по себе отсутствие случаев нарушения правовой нормы, закрепляющей практически не используемые права, еще не позволяет говорить о ее полной реализации.

Во-вторых, широкая трактовка реализации права (второй подход) дает возможность выявить большее число проблем[82], препятствующих осуществлению правовых норм, найти способы их решения и в конечном счете повысить эффективность правового регулирования. Ю. И. Гревцов для этих целей даже вводит специальное понятие механизма осуществления права, под которым понимается «взаимосвязанная система элементов, призванных обеспечить надлежащую реализацию (курсив наш – Т. Б.) предусмотренных действующим законодательством правомочий и выполнение закрепленных в нем юридических обязанностей»[83]. Узкая же трактовка реализации права (которой придерживаются сторонники первого подхода), к сожалению, ориентирует лишь на различение правомерного и неправомерного поведения, но не на исследование благоприятных и неблагоприятных условий для реализации субъективных прав.

Таким образом, именно второй подход предоставляет наиболее широкие возможности для изучения (а значит, и последующего решения) проблем реализации права вообще и юридических принципов в частности.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он закрепляет субъективные права разного рода:

1) права публично-правовых образований, которые одновременно провозглашаются их обязанностями (такие «права» принято считать полномочиями или элементами компетенции[84]):

– право и обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ (далее – право и обязанность осуществлять бюджетный процесс);

2) права публично-правовых образований, которые обязанностями не объявляются:

– право самостоятельно устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты (далее – право на формирование бюджетных доходов, право на формирование доходов бюджета, право на бюджетные доходы);

– право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств, за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета (далее – право на осуществление бюджетных расходов, право на расходование бюджетных средств);

– право предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными публично-правовыми образованиями (далее – право предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств).

Очевидно, что публично-правовые образования не могут произвольно отказаться от осуществления прав, относящихся к первой группе, поскольку «неиспользование» таких прав равнозначно невыполнению обязанностей. Но публично-правовым образованиям не предоставлена абсолютная свобода усмотрения и в осуществлении прав второй группы. А это в свою очередь значительно влияет на понимание реализации принципа самостоятельности бюджетов.

С нашей точки зрения, полной реализации прав второй группы препятствуют пределы их осуществления с учетом нижеследующего.

Согласно ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ[85] (далее – ГК РФ) все публично-правовые образования обладают правом собственности на средства соответствующих бюджетов. Право собственности публично-правового образования на бюджетные средства в некотором смысле соотносится с закрепленным ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ правом иметь собственный бюджет (далее – право на собственный бюджет, право на бюджет), поскольку:

а) право на бюджет, как и право собственности на средства конкретного бюджета, всегда принадлежит одному публично-правовому образованию – не существует права на бюджет, общего для нескольких публично-правовых образований, и нет права общей собственности на бюджетные средства (средства конкретного бюджета могут находиться в собственности только одного публично-правового образования);

б) у права на бюджет и права собственности на бюджетные средства одинаковый объект – это средства соответствующего бюджета.

Корреляцию права на бюджет и права собственности на бюджетные средства можно проследить и на уровне их внутренней структуры. Как известно, право собственности включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Под владением обычно понимают юридически обеспеченную возможность иметь у себя конкретное имущество, содержать его в своем хозяйстве, то есть фактически обладать им, учитывать его на своем балансе и проч.[86] Пользование заключается в возможности «эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления»[87]. Распоряжение предполагает возможность определения «юридической судьбы» имущества[88]. Реализация правомочий, образующих право собственности на бюджетные средства, имеет ряд особенностей[89].