История государственного управления в России - Василий Щепетев

В 1837 г. была проведена реформа полицейских органов. Полицейская сеть распространилась на сельские районы страны, низшей полицейской должностью стала должность станового пристава. В сельской местности также существовала сельская выборная полиция – сотские и десятские, а также вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно.

Уездную полицию возглавлял исправник, который избирался на три года уездным дворянством. При нем существовал земский суд, в состав которого входили заседатели от дворян, а с 1837 г. – и от государственных крестьян.

В первой половине XIX в. в России не существовало строгого разделения функций между полицией и судом, полиция также проводила свое дознание и имела право судить в «маловажных полицейских вещах».

В структуре полицейских органов губернских и столичных городов имелись управы благочиния, при которых функционировали гауптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Кроме того, начиная с 40-х гг., создаются врачебно-полицейские комитеты, на которые возлагался контроль за публичными домами и «тайно промышляющими женщинами».

В начале XIX в. в России созданы жандармские части, которые в 1826 г. объединены в отдельный корпус жандармов. Он был разделен на 5, а позднее на 8 жандармских округов, которые, в свою очередь, делились на отделения. Каждое отделение объединяло 1–2 губернии.

Первые жандармские чины и части появились в 1815 г. в армии и выполняли функции военной полиции. К середине XIX в. на местах существовали губернские жандармские управления, в губернских, портовых городах и крепостях – городские команды жандармов.

В первой половине XIX в. в России была также создана сеть тюрем: политические (для совершивших государственные преступления), монастырские (церковные преступления), общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.

Общеуголовные тюрьмы находились в каждом городе. В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним – этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительные дома. Среднегодовое количество заключенных в середине XIX в. в России составляло примерно 300 тыс. человек.

Значительная часть местных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогична полицейским органам – обеспечивать общественный порядок.

Сословные учреждения. Финансовые и административно-хозяйственные органы

Определенную роль в местном управлении играли сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении первой половины XIX в. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением влиятельных Московского и Петербургского дворянских собраний).

Более влиятельной была Шестигласная дума – исполнительный орган городского самоуправления: она руководила выборами должностных лиц городского сословного управления, определяла размеры их жалованья, утверждала городской бюджет, заботилась о продовольственном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществляла выдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий и т. д.

В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственный аппарат на местах, распределенный по ведомствам.

Основными финансовыми учреждениями в губерниях были казенные палаты, а в уездах – казначейства, которые вели учет всех прямых налогоплательщиков губернии и предоставляли соответствующие данные в Министерство финансов или в Сенат.

Казенные палаты занимались раскладкой на население земских повинностей и контролировали их исполнение, вели учет доходов и расходов в губернии и уездах, наблюдали за поступлением прямых и косвенных налогов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, организовывали денежные выдачи, в том числе ежемесячное жалованье чиновникам. С 1817 г. при казенных палатах существовали отделения питейных сборов, которые заведовали казенными магазинами по торговле вином, осуществляли контроль за вино куренными заводами и винными откупами.

В 1837 г. в связи с созданием Министерства государственных имуществ, в чьи функции входило управление государственными землями и государственными крестьянами, которых насчитывалось 9 млн душ мужского пола, были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях – палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал два-три уезда) – окружные управления, в сельской местности – сельский сход, сельское управление, сельская расправа, волостной сход и волостное правление.

В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные функции: продажу незаселенных государственных земель, их обмен, сдачу в аренду и т. д.

Сельские и волостные расправы были органами сословного гражданского и уголовного суда для государственных крестьян. Сельскую расправу возглавлял сельский старшина, которого избирал сельский сход; кроме него в состав расправы входили два избираемых заседателя. Делопроизводство в сельской расправе вел сельский писарь. В компетенцию сельских расправ входили мелкие уголовные дела. Приговоры, которые она выносила, ограничивались конфискацией краденых вещей, небольшими денежными штрафами, присуждением к общественным работам сроком до шести дней, наказанием розгами до 20 ударов. При сельской расправе имелась тюрьма. Аналогичным образом организовывались и волостные расправы, их полномочия были чуть шире.

Управление на местах удельными землями, которые принадлежали императорской семье, осуществлялось удельными конторами. Во главе конторы стоял управляющий. Контора состояла из трех столов: хозяйственного (который управлял крестьянами), счетного (для ведения учета доходов) и судного (собирались сведения о делах удельных крестьян в судах).

Удельным конторам подчинялись сельские приказы, возглавляемые головой. Он выбирался удельными крестьянами на три года. Численность удельных крестьян накануне 1861 г. не доходила до 1 млн душ мужского пола.

Гораздо многочисленнее были помещичьи крестьяне: в середине XIX в. их насчитывалось около 11 млн душ мужского пола. Ими по своему усмотрению управляли помещики.

Управление крестьянами

За время царствования Николая I по крестьянскому вопросу было создано девять секретных комитетов и издано около 100 указов.

Предпринимались следующие меры по решению крестьянского вопроса. Было запрещено продавать крепостных крестьян без земли, крепостных крестьян с разделом семьи и возмещать долг крепостными крестьянами с отрывом их от земли.

В 1837–1841 гг. П. Д. Киселевым была разработана реформа государственной деревни. Подготовка реформы сосредоточилась в специально созданном для этой цели V отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Государственная деревня была изъята из ведения Министерства финансов и передана во вновь созданное Министерство государственных имуществ, возглавил которое П. Д. Киселев.

По этой реформе государственные крестьяне были превращены в юридически свободных землевладельцев. Их земельные наделы были значительно увеличены. Для управления государственной деревней создавались казенные палаты, в уездах – казенные округа. Вводилось крестьянское самоуправление. Упорядочивались повинности крестьян.

Чтобы избежать малоземелья, было предпринято переселение крестьян на новые земли. Предусматривалось учреждение школ, больниц, ветеринарных пунктов. В западных губерниях ликвидировалась практика сдачи казенных имений в аренду частным лицам.

Второй этап задуманной Киселевым реформы, предполагавший медленную эволюцию помещичьей деревни в сторону постепенного ограничения крепостного права вплоть до его отмены, не был осуществлен. После обсуждения проекта дальнейших преобразований в Секретном комитете, состоящем из землевладельцев, все антикрепостническое содержание реформы было сведено на нет. Дальнейшие меры были настолько осторожными, что их результат нисколько не отразился на реальном положении крепостных крестьян.

– 1842 г. – Указ об обязанных крестьянах. В основу Указа был положен принцип добровольного согласия между помещиком и крепостными. Крепостной крестьянин мог получить личную свободу от помещика, а также землю, но не в собственность, а только в пользование, за которое был обязан выполнять те же феодальные повинности, которые не могли быть, однако, увеличены по желанию помещика.