«Мягкое право» в эпоху перемен: опыт компаративного исследования. Монография - Александр Демин

Разумеется, традиционные источники международного права ‒ договор и обычай ‒ отнюдь не исчерпали себя как нормативные регуляторы. Представляется правильным говорить о том, что они не способны всеобъемлюще и адекватно охватить своим регулирующим воздействием все многообразие отношений, требующих урегулирования. Поиск эффективной альтернативы приводит к «мягкому праву», которое не требует сложных процедур принятия, ратификации, пролонгации, изменения, отмены и т. п. Кроме того, мягко-правовые инструменты более адаптивны к высокой динамике и усложнению трансграничных взаимодействий с участием как властных субъектов, так и частных лиц.

В некоторых случаях обращение к мягко-правовой альтернативе обусловлено отсутствием у одной или всех сторон окончательно сложившихся намерений формализовать (или даже — стимулировать) сотрудничество по конкретному вопросу, а также — отсутствием полномочий на заключение международного договора либо ограниченностью в части таких полномочий. «Дополнительное преимущество мягкого права состоит в том, что мягко-правовые соглашения могут заключать стороны, которые не вправе подписывать международные договоры, включая международные секретариаты, внутренние административные органы, деловые круги, неправительственные организации и т. д.»32. К примеру, когда мирный процесс на Ближнем Востоке в 1993 году был возобновлен путем заключения Декларации принципов о временных мерах по самоуправлению (политическое соглашение между Израилем и ООП), обе стороны проявляли стремление к заключению мирного договора. Однако отсутствие государственности с палестинской стороны до сих пор не позволяет указанному соглашению обрести статус международного договора. Говоря о том, что стороны вынуждены выбирать мягко-правовой инструмент, если они в рамках международного права не уполномочены заключать международные договоры, Хартмут Хилгенберг приводит в качестве примера Белфастское многопартийное соглашение 1998 года о будущем Северной Ирландии33.

Еще одна причина обращения к «мягкому праву» — растущая вовлеченность негосударственных субъектов в процессы международного общения, что сопровождается децентрализацией и деформализацией процессов правообразования, а также плюрализацией источников правового воздействия. Не случайно Ян Клабберс пишет о том, что «мягкое право, в конце концов, выступает лишь одной из эманаций более широкой тенденции: оно поддерживает растущую деформализацию глобальной политики и хорошо вписывается в стирание различий между публичным и частным… Действительно, в мире, где различия между государственным и частным больше не являются четко разграниченными, публичные и частные субъекты “взаимопереходят” друг в друга, как результат, вполне может оказаться, что жесткое право, исходящее от органа публичной власти, станет скорее исключением, чем нормой; может быть, в таком мире мягкое право является наиболее естественной формой, которую может принимать право, именно потому, что остается непонятным, кто осуществляет власть и на каком основании»34. В правовом дискурсе уже появился термин «разгосударствление» права (privatization of Law)35. Анна Ди Робилан приходит к выводу: «Концепт “мягкого права” отражает две основные тенденции в процессе глобализации права: поразительную мультипликацию субъектов правотворчества и, как результат, отраслей права, а также разгосударствление правовых режимов»36. В этом контексте мягкое право — серьезный вызов государственно-центричным и иерархическим формам правового регулирования.

Активное вовлечение негосударственных акторов в процессы правообразования отмечают многие зарубежные исследователи. «Множество официальных институций, общественных структур и представителей научного сообщества продуцируют “мягкое право”»37. Говоря о роли негосударственных субъектов в правообразовании, Эллис подчеркивает: «Правовая норма может функционировать как таковая, только если она порождает чувство юридического обязательства. … По прошествии времени норма может приобрести способность генерировать чувство юридического обязательства или потерять эту способность: например, государства, которые формально связаны нормой, могут ее не уважать или же просто игнорировать при разработке правовых аргументов о своем поведении или поведении других лиц. При этом степень, в которой норма порождает чувство юридического обязательства, может находиться под влиянием негосударственных субъектов, поскольку они критикуют (или, реже, хвалят) государственное поведение или высказывают мнения на правовых и политических аренах»38.

Некоторые российские авторы также поддерживают эти тезисы. Так, С. А. Чеховская пишет: «Основной чертой современного регуляторного пространства является перераспределение функций управления между государственными и негосударственными субъектами с целью достижения институционального баланса»39.

Международное право традиционно обращено к государствам, не рассматривая частных лиц (индивидов, транснациональные корпорации, некоммерческие организации и пр.) субъектами международных правоотношений. Классическим является определение мягкого права как «совокупности норм и принципов деятельности, которые обязательны для цивилизованных государств в их отношениях друг с другом»40. Как подчеркивает Дина Шелтон, международное право — это традиционно государственно-центрированная система, которая исключают любую роль негосударственных субъектов, и основана на вере в фактическую, а также в правовую независимость государств41. Поэтому частные лица не являются непосредственными адресатами международно-правовых предписаний. В этом контексте мягко-правовые инструменты отличает большая гибкость и вариативность, поскольку они могут напрямую апеллировать к негосударственным акторам и, более того, вовлекать их в процессы нормообразования. «Негосударственные группы, действующие как на внутреннем, так и на международном уровнях, все чаще играют ключевую роль в развитии международной легализации, включая и мягкое право»42. Дина Шелтон прямо называет особенностью мягкого права то, что «оно может быть адресовано негосударственным участникам, таким как юридические лица, международные организации, неправительственные организации и индивиды, тогда как международные договоры редко обязывают иных субъектов, помимо государств»43.

Международная система в последнее время претерпела колоссальные изменения. Появились многочисленные сообщества, играющие важную роль на международной арене: межправительственные организации, неправительственные организации, профессиональные объединения, транснациональные корпорации и смешанные структуры, в состав которых вошли члены различных сообществ44. Они содействуют реализации международных норм, которые чаще всего обязательны для них. Государства все чаще разделяют свои властные полномочия, в том числе в сфере правообразования, с международными организациями, транснациональными корпорациями, иными представителями гражданского общества. «Традиционная власть характеризуется господством иерархических структур и монополией нормотворцев, которыми в большинстве случаев выступают государство и другие публичные акторы. Современное регулирование опирается на мультипликацию властных субъектов, которые необязательно являются публичными и государственно-центричными, и опирается на гибкую систему распределения власти»45. Для характеристики современной международной системы Ульрика Морс использует термин system of multilevel governance — система многоуровневого управления46.

Как подчеркивают Грегори Шефер и Марк Поллак, «само появление мягко-правовой концепции отражает мультипликацию создателей международного права, включая не только министерства иностранных дел, но также узкоспециализированные межправительственные сети, наднациональную бюрократию, транснациональные корпорации, бизнес-ассоциации и международные неправительственные организации. Эти группы, как правило, не имеют полномочий в части создания обязательного международного права в традиционном смысле, которое зарезервировано за государствами, но они используют инструменты, не имеющие обязательной силы для достижения своих политических целей, которые впоследствии могут быть трансформированы в обязательное жесткое право, как на национальном, так и на международном уровнях»47.

К примеру, интегрировать идеи соблюдения прав человека в корпоративные практики транснациональных компаний с помощью «жестко-правовых» регуляторов весьма затруднительно, поскольку требуется действовать через многоступенчатые механизмы имплементации международно-правовых норм в национальные правовые системы, согласовывая (а чаще — преодолевая) лоббирование интересов как со стороны бизнеса, так и со стороны государств. По мнению Жюстин Нолан, классическое понимание международного института прав человека привязывает последний исключительно к государствам как субъектам международного права. «Такой акцент на государствах, как носителях обязанностей в области прав человека, привел к тому, что транснациональные корпорации были вынуждены работать в правовом вакууме, при отсутствии каких-либо обязательств по соблюдению прав человека на международном уровне»48. Мягко-правовые регуляторы лишены этого недостатка и могут напрямую обращаться к частным лицам49. Именно поэтому, например, Специальный представитель Генерального секретаря ООН по вопросам бизнеса и прав человека в процессе осуществления Рамочной концепции «Защита, соблюдение, средства правовой защиты» (Protect, Respect, Remedy Framework) отказался от разработки универсальной конвенции в пользу мягко-правового инструмента — Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека (Guiding Principles on Business and Human Rights), которые были одобрены Советом по правам человека ООН в июне 2011 года. Предпочтение мягко-правовым подходам было отдано отчасти потому, что неофициальный характер мягко-правового документа позволил привлечь более широкий круг участников к разработке и осуществлению соответствующих стратегий. Задачи вовлеченности бизнеса в решение экологических проблем и соблюдение прав человека, как правило, решаются с помощью корпоративных кодексов надлежащего поведения (corporate codes of conduct) и других аналогичных документов.