Политология: хрестоматия - Александр Тургаев

У Росс. Лоббисты в конгрессе[51]

Лоббистское давление на конгресс, чтобы заставить его принять тот или иной законодательный акт, внести поправки в предлагаемые законопроекты или отменить уже принятый закон – главный элемент американской государственной системы, который, однако, часто озадачивает правительства иностранных государств. Таково мнение политологов, журналистов и самих лоббистов.

В соответствии с демократической системой США президент не имеет абсолютной власти, а разделяет ее с конгрессом. «Президент предлагает, а конгресс располагает. Оттенки этой игры конкурирующих сил часто не поддаются пониманию иностранных правительств, – говорит ветеран одной из вашингтонских лоббистских организаций Джон Мик. – Если президент заявляет, например, о желании узаконить ту или иную инициативу, то его намерение не может осуществиться без согласия большинства из 535 членов конгресса. Основная цель лоббирования – заставить конгрессмена проголосовать в вашу пользу, за преследуемые вами цели и при этом не бояться проиграть на следующих выборах. Вот и все, – поясняет Мик. – Иногда для этого необходимо мобилизовать избирателей с помощью сложной системы работы на местном уровне с использованием средств массовой информации. Общественность должна знать о данной конкретной проблеме и оказывать на политика давление с тем, чтобы он поддержал общее дело».

По мнению Томаса Манна, директора отделения правительственных исследований в вашингтонском «мозговом центре» – Институте Брукингса, лоббистская деятельность играет огромную роль в работе правительства. «У нас есть мощный конгресс, который децентрализован и крайне подвержен воздействию внешних интересов, – считает Манн. – Поэтому отдельные лица и группы имеют возможность вынести свою проблему на рассмотрение конгресса, зная при этом, что, во-первых, их выслушают, а во-вторых, положение вещей может измениться, поскольку конгресс независим в выработке общественной политики». Манн считает, что по мере развития правительственных структур и усложнения рассматриваемых проблем перегруженные работой члены конгресса и сотрудники их аппарата все более и более должны полагаться на услуги внешних экспертов для получения информации. Это ведет к расширению лоббистских фирм, которые способны не только входить в контакт с конгрессменами и их помощниками, но и следить за тысячами инструкций и правил, публиковать рекламные объявления, организовывать письма и телефонные звонки со стороны избирателей, а также обеспечивать своим представителям трибуну на телевидении и в прессе.

Говорит юрист и член лоббистской группы Мэри Лаймен: довольно часто лоббистские организации берут в субподрядчики информационно-рекламную фирму. Лоббисты обычно имеют дело с конгрессом и тонкостями законодательства, тогда как их субподрядчики больше работают со средствами массовой информации и проводят низовые рекламные кампании, чтобы обеспечить конгрессменам почту от избирателей.

Группы «общественных интересов», например «Сьерра-клуб» (защитники окружающей среды) или «Коммон коз» (борцы с правительственными злоупотреблениями), также занимаются лоббированием, хотя у них есть свои люди в самом конгрессе. Чаще всего эти организации освобождены от налогообложения и финансируются за счет членских взносов и пожертвований.

Говорит Джон Мик: суть лоббирования выражена в первой поправке к конституции, которая гласит, что конгресс не должен принимать законы, ограничивающие свободу слова или печати либо право народа на мирные собрания и на обращение к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Однако с точки зрения того, как работают другие правительства, американская система является уникальной. «В большинстве стран мира достаточно быть знакомым с одним или двумя нужными людьми, чтобы выполнить задачу лоббирования. Приезжающие иностранцы приходят в растерянность, когда сталкиваются с тем, что у нас для успешного решения своих задач им недостаточно знать одного-двух человек. Здесь надо знать тысячи людей, а иногда необходимо информировать миллионы через рекламные кампании с привлечением средств массовой информации», – поясняет Мик.

Ожесточенная борьба, которая велась в средствах массовой информации вокруг Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА), была примером того, как работает лобби. Это соглашение, снявшее барьеры в торговле между Канадой, Мексикой и США, должно было получить одобрение конгресса. На стороне администрации в его поддержку выступали пять бывших президентов США и наиболее влиятельные в стране лобби большого бизнеса, в том числе Торговая палата и Национальная ассоциация промышленников. Против соглашения – профсоюзы, считавшие, что оно будет стоить Соединенным Штатам закрытия тысяч рабочих мест, нанесет ущерб интересам потребителей и заставит американские фирмы переносить производство в Мексику, дабы избежать действия американских законов о защите окружающей среды. Правительство Мексики, заинтересованное в принятии соглашения, использовало лоббистские группы, чтобы с их помощью убедить американских избирателей и их представителей в Вашингтоне в том, что экономике США нечего опасаться открытия свободной торговли с Мексикой и что в результате этого не закроются, а появятся новые рабочие места.

Кевин Макколи, старший редактор информационного бюллетеня для иностранных правительств и иностранных корпораций о лоббистской деятельности в Вашингтоне, подсчитал, что около 30 различных фирм работало на Мексику, которая в 1991–1993 гг. истратила на оплату лоббистских услуг 25 миллионов долларов, причем значительную часть этой суммы – в связи с соглашением о свободной торговле.

Считается, что для развивающихся стран деятельность лоббистских групп особенно важна в силу ожесточенной конкуренции между этими странами за получение американской помощи. Именно поэтому им надо присутствовать в стране-доноре и уметь привлекать внимание к своим проблемам.

Ф. Шмиттер. Неокорпоратизм[52]

<...> В 1974 г. представители нескольких академических дисциплин из разных стран мира практически одновременно обратились к понятию «корпоратизм» для описания ряда особенностей политической действительности развитых демократий, которые, по мнению исследователей, далеко не в полной мере объяснялись господствующей моделью, применяемой для характеристики взаимоотношений между государством и обществом, т. е. моделью плюрализма. К не-окорпоратистским государствам, социальная ткань которых глубоко пронизана соответствующими отношениями, были отнесены прежде всего Австрия, Финляндия, Норвегия и Швеция. Важные элементы неокорпоратизма при выработке макроэкономической политики были отмечены в Австралии, Бельгии, ФРГ, Дании, Нидерландах, а также в таких неодемократиях, как Португалия и Испания. В 1960-1970-х гг. попытки (правда, безуспешные) ввести подобную практику делались в Великобритании и Италии. В других странах, к примеру во Франции, Канаде и Соединенных Штатах, распространение неокорпоратизма, похоже, ограничилось отдельными отраслями или регионами.

И хотя корпоратизм определяли и как идеологию, и как разновидность политической культуры или государственного устройства, и как форму организации экономики, и даже как особый тип общества, наиболее продуктивным оказался подход, в рамках которого корпоратизм рассматривается в качестве одного из возможных механизмов, позволяющих ассоциациям интересов посредничать между своими членами (индивидами, семьями, фирмами, локальными сообществами, группами) и различными контрагентами (в первую очередь государственными и правительственными органами). Главную роль в этом процессе играют прочно укоренившиеся ассоциации с постоянным штатом, которые специализируются на выражении интересов и стремятся выявлять, продвигать и защищать их посредством влияния на публичную политику. В отличие от политических партий – другого важнейшего посредника – эти организации не выставляют своих кандидатов на выборах и не берут на себя прямую ответственность за формирование правительства. Когда ассоциации интересов (и в особенности вся сеть таких ассоциаций) определенным образом организованы и/или когда они определенным образом участвуют в процессе принятия решений на различных уровнях государственной власти, мы можем говорить о корпоратизме.

В 1974 г. я предложил свою дефиницию современного корпоратизма, которая во многом дала толчок последующей полемике. Согласно этому определению неокорпоратизм есть «система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительтных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей». При таком подходе упор делался практически исключительно на «входные» параметры явления, т. е. на организационную структуру ассоциаций интересов. По-иному подошел к проблеме Г. Лембрух, определивший то, что он назвал «либеральным» корпоратизмом, как «особый тип участия больших организованных групп в выработке государственной политики, по преимуществу в области экономики, [отличающийся] высоким уровнем межгрупповой кооперации». В последующих дефинициях, как правило, предпринимались попытки учесть основные параметры рассматриваемого феномена как на «входе», так и на «выходе».