Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

федеральные;

субъектов Федерации;

муниципальные.

Глава 10. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

10.1 Понятие и типы службы в обществе

В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:

1) производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;

2) духовное производство;

3) служба в государственных, муниципальных, общественных, религиозных, международных и иных организациях;

4) учеба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, выработанных человечеством и передаваемых от поколения к поколению внегенетическим путем);

5) ведение домашнего хозяйства;

6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом, участие в художественной самодеятельности и т. д.);

7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в работе ученого совета и т. д.);

8) предпринимательство.

Слово «служба» многозначно: под ней понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба судебных приставов, федеральная налоговая служба). Для целей изучаемой темы служба рассматривается как один из видов платной общественно полезной деятельности, суть которой заключается в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или в интеллектуальном социально-культурном обслуживании людей. При этом следует помнить, что альтернативная государственная служба фактически службой не является.

 Служащий – это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание за плату (врач, учитель, библиотекарь и т. д.).

Закономерные для каждой страны увеличение объема организационной деятельности, рост систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и многое другое влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, так как в связи с механизацией физического труда растет их удельный вес в общей численности работающих.

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда (службы) состоит в том, что они:

обладают особым предметом труда – информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию (исключение – служащие строевых подразделений);

воздействуют на людей, обслуживают, охраняют их;

непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства;

работают возмездно, получая заработную плату;

занимают должности в легальных организациях, работают на профессиональной основе;

работают в «чужих интересах», т. е. выполняют волю тех, кому они подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их труд.

По последнему признаку можно различать служащих следующих организаций: государственных; муниципальных; частных; международных; других государств [35] .

10.2 Понятие и статус должности

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент (клеточка) администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. В этом плане должность – простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле.

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установление таких комплексов – средство разделения труда, административной деятельности. И тогда должность – это, образно говоря, персональное служебное место, которое, пока оно не занято, считается вакантным.

В государственных и муниципальных организациях правовой статус должности состоит из четырех частей :

1) целевой. Правом, начиная от закона и кончая должностной инструкцией, определяются основная и иные цели соответствующей должности, задачи и функции, которые служащий обязан выполнять для достижения этих целей;

2) организационной. Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются: а) ее название; б) порядок учреждения, преобразования, ликвидации; в) место в служебной иерархии (кому подчинена она и кто подчинен ей); г) порядок замещения должности и освобождения от нее. Она включается в штатное расписание;

3) служебных обязанностей и прав (компетенции). Самая большая по объему часть правового статуса должности – компетенция, которая представляет собой совокупность служебных обязанностей и прав (добросовестно выполнять правовые нормы и акты руководителей и др.);

4) личных прав. Личные права – это регламентация должностного оклада и надбавки к нему, права на отдых и т. д.

Должность – это комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация административных функций и правообязанностей, четкое разделение труда в администрации, индивидуализация ответственности служащих. Что касается личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела.

Должность – это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, оплачивает для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей.

В соответствии с существующими типами службы все должности можно разделить на должности в:

частных;

муниципальных;

российских государственных организациях;

иных государствах;

международных организациях.

Понятие «должности в государственных организациях» и «государственные должности» соотносятся как род и вид. В Российской Федерации существует несколько видов должностей в государственных организациях:

1) должности в государственных предприятиях и учреждениях;

2) должности технических исполнителей в государственных органах;

3) государственные должности;

4) должности государственной службы.

10.3 Государственная служба, государственная должность, государственный служащий

Государственная служба – важнейшая разновидность службы. Ее основные особенности:

систематически осуществляемая деятельность по выполнению государственных функций, реализации государственных полномочий;

эта деятельность осуществляется на профессиональной основе лицами, замещающими государственные должности и должности государственной службы в органах государственной власти, войсках, правоохранительных организациях (воинских формированиях, службе охраны Президента РФ, специальных учреждениях МВД, отрядах милиции и др.);

расходы по этой деятельности (в том числе оплата труда лиц, ее осуществляющих) производятся (финансируются) из государственного бюджета Российской Федерации или бюджетов ее субъектов.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» дано определение государственной службы.

 Государственная служба – профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, ее органов, субъектов Федерации и их органов.

Необходимо различать государственные должности и должности государственной службы.

К государственным должностям в Российской Федерации относятся:

1) государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

2) государственные должности субъектов Федерации, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации.

Эти должности можно называть политическими. Лица, которые замещают государственные должности, не являются государственными служащими, законы о государственной службе их деятельность не регулируют. Она регламентирована Конституцией РФ, иными федеральными законами, конституциями или уставами субъектов Федерации и иными их законами.

Группа государственных должностей (Российской Федерации, ее субъектов) немногочисленна. Но существуют сотни тысяч должностей государственной службы. Лица, занимающие эти должности, являются государственными служащими.