Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - Кузьма Кичик

Понимание заказа как «потребности» встречается и в иных работах.[84]

Полагаем, что извещение о проведении конкурса (аукциона, запроса котировок) также нельзя рассматривать в качестве государственного (муниципального) заказа. Указанный документ оформляет уже сформированный заказ. К тому же отсутствие извещения (например, при размещении заказа у единственного поставщика) не говорит об отсутствии самого заказа. Можно лишь утверждать, что во многих случаях размещение заказа предполагает составление извещения, которое, по общему правилу, конкретизирует (детализирует) предмет государственного (муниципального) заказа.

В узком и широком смысле рассматривают государственный заказ также Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. В узком смысле слова авторы понимают под государственным заказом «определение государственным заказчиком конкретного поставщика на поставку товара для государственных нужд и подписание с ним контракта». В широком – «отношения между государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности всех ее членов».[85]

В данном случае под заказом в узком смысле слова понимается скорее размещение заказа[86], а не собственно заказ, а широкий смысл государственного заказа вовсе напоминает такую правовую категорию, как источник права (в материальном смысле).[87]

Т.А. Московец считает, что «под государственным заказом следует понимать механизм, в том числе совокупность нормативных правовых и иных актов, предусматривающий поставки продукции, выполнение работ и предоставление услуг для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация».[88]

Указанное определение (заметим, автор дает определение именно государственному заказу, а не государственному оборонному заказу) представляется спорным. Вряд ли можно считать удачным включение «совокупности нормативных правовых и иных актов» в состав «механизма»[89], предусматривающего поставки продукции для государственных нужд. Составными частями механизма являются средства и методы (звенья), служащие выполнению определенной задачи. Совокупность же документов сложно назвать методом или средством. Нормативные правовые и «иные» акты могут устанавливать закупочный механизм, но не составлять его содержание.

Встречаются в литературе и иные определения государственного заказа.

Авторы «Современного экономического словаря» понимают под государственным заказом «выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. Такой заказ может выполняться не только государственными, но и другими предприятиями. Заказ обычно выдается на конкурсной основе».[90]

В.С. Гладков пишет о государственном заказе как методе управления. В связи с этим под госзаказом предлагается понимать «совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных… и функциональных… элементов административно-правового механизма, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления».[91]

В.В. Кикавец определяет государственный заказ как «реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля».[92]

Асаул А.Н., Грахов В.П. и другие авторы государственный заказ рассматривают в том числе как «перечень товаров, работ и услуг, планируемых к закупке за счет бюджетных средств».[93]

Встречаются в научной литературе и весьма оригинальные определения государственного заказа. Так, В.И. Кузнецов понимает под государственным заказом «публично-правовой институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в части удовлетворения государственных нужд посредством специального административного режима отношений между государством и субъектами частного права, регулируемого материальными и процессуальными нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права»[94]. Как ни странно, приведенное определение воспринимается некоторыми молодыми учеными в качестве «наиболее полного и объемного».[95]

Отдельно от государственного рассматривается в литературе социальный заказ, под которым, в частности, понимают «систему мероприятий, направленных на реализацию социальных программ федерального, регионального или местного значения и финансируемых за счет средств соответствующего бюджета».[96]

Пожалуй, стоит признать излишним стремление некоторых юристов установить особое правовое регулирование социального заказа. Вряд ли специфика указанного вида государственного (муниципального) заказа является достаточной для его особого законодательного регулирования и, в том числе, установления отдельного «легального» определения социального заказа[97]. Стоит признать, что многочисленные государственные (муниципальные) задачи, в том числе и в социальной сфере, не просто возможно, но и следует решать в рамках общего механизма размещения государственного (муниципального) заказа.

Универсальное определение государственного (муниципального) заказа

Как мы видим из приведенных выше определений государственного (муниципального) заказа, под ним разные авторы, а также законодатель понимают разные явления: «выполнение работ», «правовой акт», «управленческий акт», «контракт», «совокупность контрактов», «документ», «потребность», «государственные нужды», «форму удовлетворения нужд», «поручение», «задание», «поставку», «определение поставщика», «систему мероприятий», «механизм», «метод управления», «отношения между властью и бизнесом, обществом и государственными органами», «перечень товаров, работ, услуг», «институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства» и др.

Полагаем, что в большинстве случаев авторы не раскрывают в полной мере сущности государственного (муниципального) заказа, которую составляют нужды (потребности) публично-правового образования в товарах, работах и услугах.

Как отмечает А.Е. Зуев, сущность государственного заказа отражается в том числе в «формировании и официальном закреплении государственного спроса»[98]. По мнению Л.М. Давлетшиной, «объем государственных потребностей устанавливается в виде государственного заказа».[99]

Закон о размещении заказов склоняет к пониманию государственного (муниципального) заказа как финансовых средств, выделенных государственному (муниципальному) заказчику на удовлетворение соответствующих государственных (муниципальных) нужд. Ведь на вопрос о том, что именно размещается при «размещении заказа», напрашивается ответ – «финансовые средства». Однако такое понимание государственного (муниципального) заказа противоречит его сущности.

К тому же стоит заметить, что обязанности государственного (муниципального) заказчика по размещению заказа[100] возникают не с момента поступления заказчику этих средств, а с момента утверждения соответствующих лимитов бюджетных обязательств[101] (п. 2 ст. 72 БК РФ), т. е. раньше перечисления средств. В связи с этим представляется несколько неточным утверждение С.П. Гришаева о том, что государственный заказ размещается лишь тогда, когда на его выполнение выделены в соответствующем бюджете необходимые финансовые ресурсы[102]. Как мы уже сказали, государственный (муниципальный) заказчик размещает заказ после доведения до него лимитов бюджетных обязательств, что не исключает возможность размещения заказа до поступления соответствующих средств на счет заказчика.

Не стоит рассматривать государственный (муниципальный) заказ лишь в виде соответствующих средств. В противном случае возникнет неопределенность в том числе с обособлением государственного (муниципального) заказа от бюджетных инвестиций.[103]

Государственный (муниципальный) заказ, конечно, ассоциируется со средствами, выделяемыми из бюджета на удовлетворение государственных (муниципальных) потребностей. Однако лишь выделение средств какому-либо субъекту не может само по себе породить его обязанность по проведению закупочных процедур, заключению контракта, контролю за его исполнением и т. д.