Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Во-вторых, в этой книге описывается и объясняется не разработка государственной политики, а деятельность по достижению ее результата. Изданий, посвященных такой теме, не так уж и много. Моя книга – одно из них. Конечно, копья чаще ломаются по поводу подготовки политических решений, но успех и неудачи правительства в значительно большей степени определяют результаты таких решений. Именно это имел в виду ныне покойный Виктор Черномырдин, произнеся свое знаменитое: «Хотели как лучше, а получилось как всегда».

В-третьих, если оценивать эту книгу с практической точки зрения, в ней предлагается простой и понятный способ обеспечить успешное (и более, чем обычно) осуществление государственной политики. Со времени публикации книги доказательства эффективности этого способа только увеличиваются. Это происходит с тех пор, как книга была опубликована, и по мере того, как во всем мире – буквально на всех континентах – правительства приспосабливают наш метод к своим условиям и убеждаются в его преимуществах.

Издание моей книги на русском языке меня очень радует. В результате своих неоднократных поездок в Россию я узнал, что во всех уголках страны есть многочисленные государственные чиновники высочайшего ранга, приверженные цели создать такую систему государственных услуг, которая позволит сделать Россию более справедливой, более благополучной, более открытой и хорошо организованной страной. Надеюсь, что такие руководители найдут эту книгу полезной и сейчас, и в будущем.

Я признателен московской Высшей школе экономики за перевод и издание моей книги. Будучи приглашенным профессором этого вуза, я регулярно пользуюсь возможностью участвовать в содержательных дискуссиях как с его руководителями, такими как Ярослав Кузьминов и Исаак Фрумин, так и со студентами, учить которых для меня большая честь. Предвижу, что этим талантливым молодым людям удастся построить ту Россию, которой они смогут гордиться; страну, которую будут высоко ценить ее друзья во всем мире. Им я и посвящаю это издание книги.

Сэр Майкл Барбер

23 марта 2011 г.

Об источниках

Настоящая книга в значительной мере основана на личных заметках, сделанных автором в ходе описываемых событий. Когда приводятся выдержки из них, делается соответствующая пометка в тексте. Если цитируются журнальные или газетные материалы, в тексте или сноске указаны соответствующие названия изданий и даты публикации материала. На все остальные источники ссылки даны в обычном порядке, а сами источники включены в библиографию, приведенную в конце книги. Не все включенные в библиографию материалы цитируются в книге.

Часть I

Учимся добиваться реализации реформ

Мандат на реформу… наказ обеспечить реализацию предвыборных обещаний о преобразованиях.

Глава 1

Каким ветром меня сюда занесло?.

Философы лишь различным образом объясняли мир, но дело заключается в том, чтобы изменить его.

В середине 2003 г., через два года после того, как я возглавил Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я едва не опоздал на заседание кабинета на Даунинг-стрит, 10. А задержался я из-за того, что пришлось уточнять пару вопросов в секретариате премьер-министра. Речь шла о совещании по ходу реформ в Министерстве здравоохранения, и вопреки обыкновению Тони Блэр не стал этим заниматься сам из-за напряженной международной обстановки.

Войдя в знаменитый зал, где с 1856 г. заседал Кабинет министров страны, я увидел на дальнем конце стола членов команды, ведающей вопросами здравоохранения, которые сидели в соответствии с занимаемыми должностями во главе с постоянным заместителем министра[7]. Ближе ко мне на другом конце стола расположились те, кто обычно присутствовал на заседаниях правительства в доме № 10 по Даунинг-стрит, члены Группы и руководители Казначейства. Я знал, что в отсутствие премьер-министра мне придется взять на себя роль председателя. Но совершенно не ожидал и, признаюсь, был потрясен тем, что никто из присутствующих не занял место председателя, – кресло премьер-министра, стоящее прямо у камина, оставалось свободным. И как выразился бы Боб Дилан[8], меня «словно сбил товарняк»: все считали, что я должен занять именно это место. Такое случилось впервые.

Отлично помню, что, пока я шел до кресла председателя, сделав полдюжины шагов, и садился в него, меня не оставляла мысль: «А каким ветром меня сюда занесло, и что, собственно, я здесь делаю, черт подери?»

Стремление выигрывать, неумение проигрывать и квакерство

И действительно, каким ветром меня сюда занесло? Если вспомнить прошлое, то, думаю, немалую роль в этом сыграло мое воспитание. В детстве я страстно увлекался спортом, с доходящей до абсурда одержимостью болел за «Liverpool», футбольную команду из моего родного города, и за ланкаширскую команду по крикету. По воспоминаниям матери, однажды в 1960-х она застала меня в слезах после того, как клуб Liverpool проиграл какой-то рядовой матч в Лиге на стадионе клуба West Ham[9]. А я отлично помню, как вскоре после этого мы с мамой ликовали и кричали от восторга, когда Клайв Ллойд, игравший за Ланкашир, набрал победные 100 очков в финальном матче Лиги на стадионе Lords[10]. У моего страстного увлечения спортом была и другая сторона: я обожал выигрывать и ненавидел проигрывать, когда играл сам. Как-то в школе, проиграв товарищескую партию в настольный теннис, я от досады разбил окно. Столь любимый мною крикет был и благословением, и проклятием одновременно: как сказал бы покойный комментатор Брайан Джонсон[11], я всегда вылетал посередине удачной подачи. Мое неумение проигрывать отнюдь не похвально (и думаю, иногда я просто доводил этим своих братьев и сестер до белого каления), но в то же время упорное нежелание смириться с поражением вопреки очевидным фактам оказалось весьма кстати, когда пришлось добиваться поставленных правительством целей, достижение многих из которых граничило с героизмом[12].

В моем воспитании есть еще один аспект, сильно и часто влиявший на работу. В нашей семье во многих поколениях все поголовно были квакерами. Еще детьми мы послушно посещали квакерские молитвенные собрания и научились вести себя тихо. Затем, в Йорке, я ходил в квакерскую школу Бутхэм (Bootham), где целая плеяда хороших учителей привила мне любовь к истории (хотя это и не научило меня достойно проигрывать). Но гораздо важнее, наверное, то, что в семье, в первую очередь от матери, да и в школе я перенял и усвоил квакерские ценности: понял, что многое могу изменить в этом мире, сделать его совершеннее. Меня вдохновляли и принципы, которые исповедовал отец, – большую часть войны он в качестве пацифиста-добровольца доставлял медицинскую помощь в Китай, а позже стал председателем Oxfam[13]. Большое влияние оказали на меня и другие важные аспекты квакерства – например, умение ценить немногословность, способность относиться к любому человеку с уважением независимо от его социального статуса, а также убежденность в возможности ненасильственного совершенствования мира. Это очень действенное сочетание, пожалуй, даже сами квакеры не подозревают, насколько оно результативно.

На самом деле, при активном применении этих принципов, особенно в сочетании со здравым смыслом и эпизодическим отступлением от безупречности, такая комбинация поистине беспроигрышна. Отец рассказывал мне случай из военного времени о том, как в Китае кто-то из его коллег-пацифистов из соединения содействия полевым госпиталям, воспитанный в обстановке жестокости в семье обитателей Ист-Энда и из чувства противоречия ставший квакером, был однажды послан для оказания скорой помощи в один из районов страны. Однако из-за какой-то бюрократической волокиты его с коллегой задержали на полпути. И тогда этот человек, помня о важности и срочности своего задания и потеряв всякое терпение, недолго думая вырубил низкорослого китайского бюрократа привычным хуком справа, а затем отправился дальше. «Возможно, мне не следовало этого делать», – кратко прокомментировал он произошедшее, обращаясь к своему спутнику. Пожалуй, с натяжкой такое поведение можно было бы назвать квакерством в действии, но терпение – далеко не всегда добродетель. Бывало, во время затянувшихся переговоров с кем-то из официальных лиц по поводу улучшения исполнения предвыборных обещаний я вспоминал этот случай и испытывал сильное искушение дать в челюсть, если бы умел это делать. Историк А.Дж. П. Тэйлор, чьими работами я восхищался в юности, который тоже когда-то учился в школе Бутхэм, в типичной для себя, несколько преувеличенной манере так охарактеризовал полученное там образование: «Квакеры часто раздражают. Они всегда стараются найти компромисс и неохотно признают необходимость применения силы в переносном или прямом смысле слова. И все же они – лучшие представители рода человеческого» [Taylor, 1983, p. 63]. В общем и целом я с ним согласен.